En
este texto se abordarán las acciones que sentaron las bases de la
modernización económica durante la segunda parte del siglo XIX.
Además, se sintetizarán los problemas que el Estado enfrentó
durante ese periodo para tratar de balancear sus ingresos y egresos,
así como las condiciones políticas que propiciaron su desarrollo
durante el Porfiriato. A lo largo de este texto se verá que el
camino que México siguió para alcanzar ciertas bases de
modernización económica hacia finales del periodo no ha sido
lineal.
NOTA: Este es un ensayo realizado para la maestría en Historia Moderna de México de Casa Lamm como parte de la materia "Introducción a la Historia Económica de México", impartida por la Dra. Iliana Quintanar Zárate.
NOTA: Este es un ensayo realizado para la maestría en Historia Moderna de México de Casa Lamm como parte de la materia "Introducción a la Historia Económica de México", impartida por la Dra. Iliana Quintanar Zárate.
En algunos casos, las decisiones afectaron a la economía del
país cuando ya se inclinaba hacia prácticas más liberales de
mercado; en otros, inclinaron hacia el proteccionismo. También se
verá que el desarrollo que se fomentó a partir de la llegada del
ferrocarril no fue igual para todas las zonas del territorio. A lo
largo de este periodo, la Constitución liberal de 1857 sirvió como
marco de referencia para las decisiones del gobierno. Sin embargo, se
verá que el Estado nunca aplicó las prácticas liberales de mercado
de forma absoluta, sino que se limitó por las condiciones sociales
del país o diversas razones políticas. El gobierno intentó aplicar
algunos principios liberales en la economía y la sociedad, pero su
puesta en acción no fue suficiente para calificarlo como un
propulsor netamente liberal.
Cabe mencionar que la visión desarrollista del Porfiriato que se
explica en este ensayo choca con aquella que postula que la riqueza
generada se centró en un grupo pequeño de la sociedad, el cual
obtuvo grandes beneficios a partir de las políticas económicas del
periodo. Para este segundo grupo de investigadores, el costo social
del gobierno Porfirista fue muy alto y al final desembocó en un
levantamiento social. En este trabajo no se abordará la segunda
hipótesis, pero es claro que el crecimiento favoreció a un grupo
pequeño, dejando empobrecido a un gran sector poblacional. Dicha
relación causa-efecto parece obvia, pero en este texto no se
incluyen los elementos para profundizar en ella.
I. Los primeros retos
del liberalismo económico mexicano
Los
primeros pasos hacia la modernización económica pueden remontarse a
la creación del presupuesto y al ordenamiento que el Estado dio a
sus finanzas a partir del plan anual para estimar ingresos y egresos.
En México, el primer presupuesto data de 1861, tras la Guerra de
Reforma, una vez que Juárez había llegado al poder y la
Constitución de 1857 había sido puesta en efecto. De acuerdo con
Cargmagnani, el presupuesto fue un instrumento que sirvió como
referente a la opinión pública para entender el nuevo papel que
debería desarrollar el Estado. 1
Pero además, por la naturaleza pública del presupuesto se hizo
más comprensible la relación entre política y economía, antes
esferas autónomas. En el fondo, continúa ese autor, el presupuesto
legitimó la búsqueda del beneficio para individuos y empresas,
siempre y cuando se obtuviera sin perjudicar a otros, siguiendo el
espíritu liberal de la Carta Magna de 1857. 2
El
fundamento de esta racionalización es que la Hacienda pública
ofrece datos sobre el crecimiento de la riqueza, en caso de haber,
así como del rango en que el país se encuentra a nivel
internacional y su potencial económico, continúa Cargmagnani. Así,
la población comienza a ser tomada como un factor que incide en los
cálculos de los impuestos, el gasto y la deuda pública. El primer
presupuesto, el de 1861, se calcula entonces “a partir de
población, valor de la propiedad urbana y rural, producción
agrícola, minera, producción manufacturera y comercio exterior”.
3
El
nuevo parámetro estadístico--en sintonía con la época Porfirista
y el grupo de los “científicos”, el cual toma decisiones a
partir de datos-- se ayudó de la recolección que haría la
Secretaría de Fomento, fundada en 1884. Este sería un paso
determinante en los años siguientes. “A partir de la producción
se pudo medir el consumo interno y con eso calcular impuestos
federales indirectos internos e hipotizar sobre los efectos de sus
aumentos, conociendo los ingresos estatales y municipales”. 4
Como vemos, a partir de esta época, los derechos constitucionales
que tendían hacia la libertad de los individuos y actores sociales
comenzaron a compaginarse, al menos en teoría, con aquellos
principios que garantizaban la libertad económica; de nuevo, siempre
y cuando siguieran un marco institucional. En este esquema, los
monopolios de la Colonia son considerados como negativos para la
sociedad. Dicho eso, en este momento aún no se habla de México de
un “mercado nacional”, pues la alcabala estatal seguiría
funcionando hasta 1896. Sin embargo, lo que sí podemos afirmar es
que el Estado tomó un papel preponderante para defender garantías y
derechos para armonizar los distintos intereses sociales.
El
presupuesto sería la materialización de estos intereses, pues ahí
se constatan las áreas prioritarias para el desarrollo general de la
sociedad. Esto sería una constante a partir de la República
Restaurada, en 1867. El documento reforzaría su papel de elemento
ordenador durante el Porfiriato. 5
Si
bien la Constitución del 57 fue el centro de unión para los
liberales y podemos encontrar coincidencias en sus fundamentos
económicos con aquellos planteados por Adam Smith en La Riqueza
de las Naciones (1776), esto no significó que el texto
funcionara como un bálsamo para todos los problemas de la nación.
Cierto, la Carta Magna contempla la libertad del trabajo,
asociación, imprenta, el derecho de propiedad y la prohibición de
los monopolios, pero tiene algunos elementos que hicieron difícil su
aplicación en la segunda mitad del decimonónico. Sus
contradicciones internas chocaban con el fundamento básico de Smith
en donde la liberalización de las fuerzas del mercado
(oferta-demanda) traería un orden natural en el que ambas tenderían
a equilibrarse. Sin embargo, la misma Constitución contemplaba el
derecho de los estados a mantener su régimen económico interior,
con lo que las reformas económicas salidas desde la Federación se
topaban de inmediato con esa barrera. En la práctica, esto hizo que
convivieran dos soberanías fiscales en un mismo territorio. Otra
limitante del texto: el Legislativo obtuvo muchas más facultades que
el Ejecutivo con esta nueva Constitución, en vista de lo sucedido
durante la dictadura de Santa Anna.
Los
problemas económicos de la República Restaurada pueden ser
ilustrados en el desempeño de Matías Romero con Benito Juárez
(1868-1872), y posteriormente en el primer gobierno de Porfirio Díaz
(1877-1879 y un breve periodo de 1892). En su primer pase como
encargado de las finanzas de la nación su principal problema fue la
dudosa reputación internacional que México cargaba tras el
desenlace de la intervención francesa. El país no era sujeto de
crédito y aunque sabía que debía pagar sus deudas no tenía la
suficiente recaudación fiscal para hacerlo. Esto se complicó aún
más más porque la base del Estado liberal juarista de ese momento
comprendía su planeación presupuestal a partir de los egresos y
compromisos sociales.
Romero
decidió entonces aumentar la recaudación a partir de ciertas
tácticas específicas: liberalización del comercio exterior,
timbre, y apoyo a la minería. Pero como dijimos arriba, se topó con
la soberanía fiscal de los estados y la alcabala, la cual
representaba la mayor parte de los ingresos de los mismos en este
periodo. El timbre se ideó para aumentar la recaudación interna y
depender menos del comercio exterior para las finanzas del Estado. Es
decir, se gravó el consumo interno para depender menos de los
vaivenes del comercio exterior.
En
resumen, la política fiscal de Romero no sólo se aplicó con
fines recaudatorios, sino con el objetivo de desarrollo económico,
pese a las trabas que enfrentó en su momento. Esto se vio desde
1869, cuando presentó su plan de reforma hacendaria, el cual tuvo
como objetivo mejorar la captación de recursos e impulsar el
desarrollo económico en el largo plazo. Aunque no realizó su plan
completo, sus ideas fueron usadas parcialmente en las tres décadas
siguientes. Su plan fue el de sentar bases sólidas para que sus
políticas sostuvieran a largo plazo como un instrumento eficaz en la
promoción del desarrollo económico.6
Al llegar a su primer periodo como responsable de finanzas públicas,
se encontró con poco balance entre ingresos y egresos. Romero
entonces cortó el presupuesto y aceptó el déficit antes de
endeudarse internamente o aceptar compromiso de ingresos futuros,
como se hacía en el pasado. Así, Romero no balancearía el déficit
federal en su primera gestión. “Reducir la brecha entre ingresos y
egresos no era un objetivo en sí mismo—al menos durante la primera
gestión hacendaria de Romero—sino más bien un signo del desempleo
público”, señala Márquez.7
Sobre
la deuda, cabe señalar que en esa época se reconocía que el
crédito era un opción viable para el desarrollo, pero había que
solventar las deudas anteriores. Los criterios básicos que
definieron la política de deuda entre 1868 y 1872 pueden resumirse
en tres puntos, según Márquez. Primero, los esquemas de pago
deberían minimizar los costos de la liquidación de la deuda,
reduciéndose en consecuencia la carga fiscal. Segundo, los arreglos
definitivos de la mayor parte de la deuda externa se pospondrían
cuanto fuera posible. Tercero, los créditos contraídos durante la
intervención serían considerados prioritarios, en particular el de
Laguna Seca8.
El gobierno de Juárez prefirió diferir el pago de la deuda,
transfiriendo así parte de la carga a los acreedores, algunos de los
cuales habían apoyado el régimen de Maximiliano. Esto no significó
una política de repudio a las obligaciones externas. Más bien, fue
un indicador de cautela ante la posibilidad de incumplimiento de
nuevos arreglos que aumentarían el descrédito nacional.9
En
síntesis, los objetivos de Romero fueron: elevar la recaudación
interna, estimular la actividad económica interna, mejorar la
administración de los recursos y dar solución a la deuda pública.
Como se dijo arriba, la propuesta de reforma de 1869 sólo aplicó de
forma parcial pero su esencia se retomó tiempo después. El impuesto
del timbre—que implicó aumentar la base gravable—se introdujo
para gravar los documentos de transacciones mercantiles y judiciales,
tabacos, bebidas alcohólicas, medicinas, entre otros.
Para tener más
que gravar, Romero propuso estímulos a la actividad económica:
reformas fiscales a la minería, en donde se eliminaron todos los
gravámenes, creando en su lugar un impuesto único de 5% sobre las
utilidades líquidas. La idea era que la carga fiscal ya no recayera
sobre el capital invertido. También se propuso la libre exportación
de oro y plata en pasta y con eso salvar la obligación de
amonedación. A su vez, propuso la eliminación de todos los
impuestos a la exportación y la eliminación de las alcabalas.
Además ideó otros dos impuestos: gravar la propiedad raíz no
explotada para generar que más extranjeros pudieran comprar tierras
y hubiera la menor cantidad de tierras baldías. Por último, impulsó
un gravamen para las sucesiones cuyo producto anual ascendería a
poco más de 1 millones de pesos. 10
El último objetivo de la reforma hacendaria de 1869 fue el arreglo
de la deuda consolidada a través de la amortización de títulos en
operaciones de nacionalización. Los tenedores de bonos cederían 75%
del capital de sus bonos e intereses no cubiertos a cambio de bonos
de la Tesorería General.
En
1871 se pusieron en práctica las medidas más importantes de la
reforma de Romero, es decir, impuesto del timbre y libre exportación
de productos nacionales. La supresión de alcabalas se hizo durante
la gestión de José Ives Limantour hasta 1896, aunque no cumplió
con la condición de eliminar la contribución federal, como lo había
propuesto Romero. El plan funcionó: hacia finales del Porfiriato,
los impuestos de ingresos de timbre superaban a los del comercio
exterior. Su impacto fue definitivo para el desarrollo económico del
Porfiriato. Por tanto, el proyecto de Romero descansó en la idea de
que, a mayor producción, el gobierno podría elevar su nivel de
ingresos. Pero ahora bien, ¿cómo fue ese gobierno y qué pautas
siguió para aplicar sus estrategias de desarrollo?
- El Porfiriato
Al
comenzar el Porfiriato, en 1876, el gobierno se encontraba con los
mismos problemas que con los de Benito Juárez y Sebastián Lerdo de
Tejada: inestabilidad financiera y fiscal, falta de cohesión
nacional, así como rebeliones agrarias y campesinas. El objetivo de
Díaz, un liberal, fue igual a la de sus antecesores: lograr la paz
interna teniendo a la Constitución del 57 como marco de referencia,
en donde se prohibía la reelección consecutiva, se promovía la
representación y participación política por vía de la reforma
electoral, y, además, se acordaría respetar a la soberanía y
autonomía locales por medio de elecciones directas en municipios y
distritos.
Díaz
usaría una serie de estrategias para organizar dicho marco de
referencia a su favor y con eso justificar la paz interna. Esto
incluyó una forma de gobernar con rasgos paternalistas,
personalistas, patronazgos, y alta deferencia hacia la figura
presidencial, con estricto apego a lo establecido en la Carta Magna.
En el fondo, estas características hicieron del Porfiriato un
sistema de gobierno que Garner ha definido como “liberalismo
pragmático”, en donde la parte sustancial de su funcionamiento se
basa en un gobierno central fuerte, con autoridad y orden.11
Esta forma de gobernar fue refinada por Díaz a lo largo de su
mandato, hasta su caída en 1911. (El autor antes referido rescata la
labor del presidente Manuel González, quien gobernó de 1880-1884.
Para Garner, hay suficientes elementos para afirmar que González no
fue sólo un títere de Díaz, quien se reeligió a partir de 1884
tras eliminar las trabas constitucionales de la no reelección).
Garner resume la praxis política de Díaz de la siguiente manera:
“[fue] un hombre de negociaciones y renegociaciones constantes. Sus
tácticas desde 1876 fueron la represión, coerción, intimidación,
asesinatos de oponentes. Pero más importante era la mediación,
manipulación, conciliación: la política del pragmatismo y la
realpolitik”.12
No fue un ideólogo ni un intelectual, sino que prefirió la práctica
para la paz política y eso incluyó la manipulación electoral.
Además, evitó conflictos. De hecho, consideraba a las sorpresas
como algo malo.13
En el
esquema antes descrito lo esencial fue la red de informantes y
negociaciones que Díaz utilizó para controlar el territorio, el
cual carecía de integración social o económica al iniciar su
mandato. Esa fue una de las razones por las que Díaz cultivó las
relaciones personales amables, basadas en la adulación, el
compromiso y la lealtad. Los actores entraban así en un juego de
recompensas tangibles y recíprocas. A esta red se agregaba una capa
clientelar para elecciones en puestos públicos, en donde Díaz
decidía al candidato que debía ir o no hacia determinado puesto.
Aquí, los gobernadores mantenían cierta autonomía para ejercer su
poder y con eso evitar--la mayor parte del tiempo-- fricciones entre
la Federación y las distintas regiones del país. La clave es que
fueran leales a su régimen. Sin embargo, a partir de 1884 Díaz fue
centralizando cada vez más el poder y la autonomía de los
gobernadores se redujo de forma gradual.14
Las
corporaciones tradicionales también fueron controladas: el ejército
se profesionalizó y se usó para evitar cualquier desafío armado a
la autoridad estatal o nacional, además de que redujo el número de
tropas. Con la Iglesia se usó una política de tolerancia y se
eliminaron tensiones entre conservadores católicos y liberales
anticlericales a partir de cuidadas relaciones personales con la
institución religiosa. La prensa, de la misma forma, se dividía en
aquellos medios que estaban claramente a su favor y aquellos que lo
criticaban. Con el segundo grupo hubo abusos de poder, lo mismo que
con disidentes agrarios y campesinos. Pero en general, Díaz basó su
poder en su capacidad para aplicar estrategias extraconstitucionales,
no ilegales.
Los
elementos antes expuestos favorecieron la planeación económica a
largo plazo, basada en los principios del positivismo introducidos en
el gobierno juarista por Gabino Barreda y llevados a cabo en el
Porfiriato por el grupo de “los científicos”, bajo los cuales se
buscaban explicaciones de los fenómenos con el uso de la ciencia y
su método.
El planteamiento propone el orden para traer el progreso
social y económico. Díaz traería el orden en ese plan, y el
progreso lo traerían los empresarios, funcionarios y los secretarios
de Hacienda: Matías Romero, Manuel Dublán y José Yves Limantour.
El positivismo reforzó entonces la iniciativa del individuo, uno de
los pilares del liberalismo, pero en México sería acompañado de un
gobierno fuerte para establecer el orden y con eso conseguir el
progreso social y material. Si bien comprendió las fuerzas del
mercado libre, asumió que el Estado fuerte debía establecer reglas
del juego para que la libertad e iniciativa individual tendieran
hacia el progreso. Esta distinción es relevante, pues cuando Díaz
llegó al poder, según Garner, había un debate entre liberalismo
radical y liberalismo conservador. “Los segundos no gustaban del
liberalismo “metafísico” o idealista y su hincapié en la
soberanía popular. Preferían la reforma constitucional y el
fortalecimiento de un gobierno central para no caer en la anarquía y
la revolución”.15
La
aplicación práctica del poder por parte de Díaz, junto con el
entendimiento de los principios liberales, traería desarrollo social
y crecimiento económico durante este periodo. En los próximos dos
apartados se analizará con más detalle esa generalización, no
desprovista de cuestionamientos.
- Reorganización económica del Porfiriato
Dos
temas fundamentales se analizan en este apartado: la situación de la
deuda del gobierno, tanto interna como externa, y la formalización
de los bancos con respecto a su relación con el Estado. En ambos
casos el Estado comenzó a tomar un papel más activo en la economía.
Su objetivo fue acrecentar el desarrollo de la economía, bajo el
argumento que no existía la suficiente actividad individual que
aumentara el desarrollo de forma natural, como lo proponían los
preceptos del libre mercado.
Vemos entonces que el papel ideal del
Estado bajo esa filosofía no se aplicó en México durante esta
época. La realidad mexicana desincentivó las ideas liberales de
individualismo exacerbado que se habían mezclado con el positivismo.
El Estado decidió tomar mayor participación en el desarrollo
económico de la nación y en cierto sentido lo logró, pero a un
costo social muy alto. Los beneficios económicos se concentraron en
unos pocos individuos y empresas hasta el estallido de la revolución
social que puso fin al Porfiriato.
En
este texto ambos asuntos serán tocados muy brevemente. Es necesaria
la lectura de los diversos textos de Ludlow y Marichal, citados
extensamente en este apartado, para profundizar en el tema.
Los bancos
A
pesar de los intentos del gobierno por reformar el complejo panorama
con el cual operaban los bancos hasta el Porfiriato, el sistema
continuó operando con ciertos rezagos del pasado, en donde los
estados y los bancos particulares de éstos tenían gran poder. En
1897 se emitió la Ley General de Instituciones de Crédito con el
objetivo de darle mayor orden a este sector, el cual era considerado
como prioritario por el Estado para aumentar el desarrollo económico
del país. Sin embargo, la ley no resolvió todos los problemas y, a
pesar de las intenciones del gobierno por ganar más poder con la
misma, tuvo que negociar con los banqueros para que finalmente
saliera a la luz.
Según
Ludlow, este sistema mixto en el control del funcionamiento de las
instituciones de crédito delineado en la ley de 1897 puede
denominarse como un “monopolio plural”, en vista de que: a) nadie
tiene facultad de emitir billetes de banco sin previa autorización
del gobierno federal; b) esta concesión pone a los primeros bancos
establecidos en los estados en una condición privilegiada para que
ninguno compita con ellos; y c) ninguna concesión nueva puede
otorgarse mientras subsista el sistema creado por la ley de 1897.16
De
forma muy sintética, la ley señalaba que las primeras instituciones
emisoras que se establecieron en las entidades federativas fueron
autorizadas a emitir billetes por el doble de su capital, que en su
gran mayoría fue de 50 000 pesos. Además, en el texto se
determinaron privilegios y prerrogativas especiales, siempre y cuando
tuvieran el permiso de la Secretaría de Hacienda, así como una
tipología para los distintos tipos de entidades (emisión,
hipotecaria, refaccionaria). Por último, se estableció que la
denominación de banco sólo podía ser utilizada por
establecimientos autorizados por el poder federal.17
Previamente, en 1882, siguiendo la línea de pensamiento en donde el
Estado realizó estas acciones para afirmar su poder, ya se había
prohibido que las casas y empresas se llamaran bancos.
El propósito del
sistema era claro, agrega esa autora. Se autorizaba a los bancos a
multiplicar la oferta de dinero para sostener la reactivación
económica del Porfiriato con la racionalización de que la fuerza de
los billetes se basaría en su misma aceptación social. Hasta ese
momento, la plata había sido la oferta monetaria. Pero ¿cómo se
llegó a ese pensamiento regulador?
Para
empezar, la ley reconoció la existencia de los bancos que habían
existido desde 1864, la mayoría de ellos en el norte del país, en
donde habían participado en el desarrollo de esa zona. De la misma
forma, modificó los antiguos mecanismos de concesión de préstamos,
circulación de títulos y la autonomía de la actividad crediticia
mercantil, que entre 1864 y 1884 había sido realizada por los
comerciantes-banqueros ingleses que dominaban la compra-venta de la
plata. Los foráneos controlaban así la circulación de la moneda
mexicana al ponerla a la venta o cambio con productos de otros
países, especialmente de Oriente.
Se considera que en este periodo
el Banco de Londres, México y Sudamérica heredó la red, intereses
y las relaciones que los merchant-bankers habían forjado sin
control gubernamental durante 20 años.
Así,
los europeos se establecieron en competencia directa con el capital
estadounidense que entraba en ese mismo momento al país. Esto
favoreció las intenciones desarrollistas del gobierno mexicano hasta
cierto punto. Pero la crisis de 1883-1884 cambió ese esquema cuando
tuvo que pedirle prestado al Banco Nacional y al Banco Mercantil, los
dos más importantes de ese momento.
En 1884 se fusionaron y se creó
el Banco Nacional de México, a lo que obtuvo una concesión del
gobierno de Díaz. En ese momento comenzó a prestarle sus servicios
al mismo. El auge económico que se presentó entre 1888 y 1897 hizo
que aumentase la diversidad y actividad bancaria al punto de que el
Secretario Limantour calificara como anárquica. 18
En ese lapso, el Banco Nacional de México aumentó su poder.
Con
la ley de 1897 se ampliaron las concesiones del Banco Nacional de
México y se le compensó por el cambio del marco legal que había
operado hasta ese momento. La negociación del gobierno federal con
los banqueros--con sector Legislativo de fondo--propició la
consolidación de un liberalismo de corte oligárquico, según la
investigadora María Luna.19
Con la ley, afirma, el Estado buscó regular el mercado
indirectamente, pues las concesiones que se habían otorgado hasta
ese momento eran diferentes para cada banco. Era imposible corregir
esa anarquía si el Banco Nacional de México seguía manteniendo su
monopolio. Así, las negociaciones se hicieron antes de que el Estado
presentara un texto al Congreso y culminaron con un convenio suscrito
entre el Consejo de Administración del banco, en representación de
sus accionistas, y el Ejecutivo.
El convenio incluyó unas “Bases”
que permitieron conciliar los intereses entre los poderes públicos,
el Banco Nacional de México y otros grupos financieros que
presionaron al gobierno para que se les permitiese abrir bancos de
emisión. La intervención del Estado se realizaría al decidir sobre
las concesiones y en la vigilancia que la Secretaría de Hacienda
haría sobre las operaciones bancarias. Como se señaló arriba, el
objetivo era introducir a México un servicio financiero moderno y
transformar la cultura económica del pasado que se basaba en el
compadrazgo, el prestigio social y otros elementos del Antiguo
Régimen. 20
Ahora
bien, de acuerdo con la investigadora antes mencionada, el éxito de
esta ley fue muy escaso. Entre los nuevos concesionarios surgidos a
partir de esa ley se encontró el mismo sector que dominó la primera
mitad del siglo XIX: “una élite regional constituida por
comerciantes y agiotistas, cuyos principales ingresos fueron
adquiridos con los préstamos que habían dado al gobierno”.21
Pero además, con la forma en que fue construida y aprobaba la ley
se demostró que los científicos habían ganado más poder como una
clase política nacional que serviría de intermediaria entre los
poderes públicos y las compañías extranjeras.
Ese fue el enlace
“extracongresual” que terminó por favorecer la consolidación de
una oligarquía que si bien reformó el sistema financiero, al mismo
tiempo propició su vinculación con los intereses diversificadores
de la banca en las florecientes manufacturas y en la agricultura
comercial, inhibiendo así la función redistributiva que buscaba
originalmente la ley.22
La deuda externa e
interna
De
forma paralela a la regulación bancaria, el gobierno se concentró
en la cuestión de la deuda. El Estado reconoció la deuda con sus
acreedores ingleses con lo que pudo pedir nuevos créditos
internacionales y con eso echar andar su plan de progreso económico.
Tanto el arreglo de la deuda como la formalización de un sistema
bancario con el apoyo de la ley tuvieron como objetivo atraer más
inversiones y ofrecer a gobierno y particulares mayores posibilidades
de crédito. Así se sentarían las bases del crecimiento económico.
Resolver la deuda era una necesidad imperiosa para un país que no
contaba con la inversión interna suficiente para el desarrollo que
planteaba el gobierno.
A lo
largo del siglo XIX fue muy frecuente el endeudamiento del gobierno
mexicano para tratar de resolver sus problemas de liquidez. Los
préstamos eran otorgados por agiotistas u otras empresas que
cobraran un alto interés por prestarle a un gobierno inestable. En
la primera mitad no había bancos ni bolsa de valores. La oferta de
capitales provenía en su mayoría de un mercado informal, dominado
por unas cuantas casas mercantiles e instituciones eclesiásticas. 23
Entre 1820 y 1830, las autoridades de hacienda hipotecaron gran parte
de los impuestos, en particular aduanales, a los grupos de
comerciantes que daban fondos al gobierno con tasas de interés muy
altas. Así, la deuda aumentó más rápido que los ingresos. Poco a
poco se perdió la solvencia y autonomía fiscal del gobierno. De
acuerdo con Ludlow y Marichal, hacia la mitad del siglo XIX, el
mercado en la capital era muy oligopolio, con 10 o 25 casas
comerciales. 24
En
ese momento, la mayor parte de la deuda gubernamental estaba en un
estado de moratoria virtual, con lo que se reducía la negociabilidad
de títulos de créditos públicos. Esto se trató de resolver de dos
formas: a) con el intercambio de créditos por bienes raíces como
consecuencia de la legislación de 1856-1857 que puso en marcha la
desamortización de los propiedad de la Iglesia católica; y b) con
una conversión de deuda en donde los agiotistas transformaron los
adeudos internos del gobierno en deuda externa, garantizada por
convenciones diplomáticas firmadas con Inglaterra, Francia y España.
Esta situación se transformó cuando Juárez declaró la moratoria
de pagos en 1861. Como se sabe, a eso siguió la invasión francesa y
la llegada de Maximiliano. Al regresar Juárez al poder, en 1867, se
negó a reconocer los empréstitos que había pedido el Imperio. 25
No
fue hasta 1886, durante el Porfiriato, cuando se llevó a cabo la
conversión de la deuda pública y fue hasta 1888 cuando el gobierno
mexicano regresó a los mercados de capitales internacionales. En los
años siguientes del gobierno de Díaz contrató varios empréstitos
en libras esterlinas para obras públicas, deudas a corto plazo y
ferrocarriles.
Durante
el gobierno del Díaz (y también de Manuel González) la mayor parte
de la deuda consistió en entrega de certificados de aduanas como
subsidios a diversas empresa privadas. Entre 1881 y 1885 se
entregaron 23.5 mdp a manera de subsidios a diversas líneas de
ferrocarriles en proceso de construcción. También se agregaría la
entrega de Hacienda por 10 mdp en bonos entre 1883 y 1884 para el
mismo propósito. De acuerdo con la Tesorería, en ese año se
entregaron 3.2 mdp para el Ferrocarril Central; 1.6 millones para el
Ferrocarril de Chihuahua; 3.8 millones para el Ferrocarril Nacional;
1.3 millones para el Ferrocarril de Guaymas, y 470 249 pesos para el
Ferrocarril Mexicano.26
Estos subsidios construyeron gran parte de los 4 850 km de las vías
tendidas entre 1880-1884. “Estas grandes inversiones públicas en
proyectos económicos privados sentaron las bases de una política
que fue uno de los ejes de la 'estrategia de desarrollo' impulsada
por la élite mexicana hasta la Revolución”.27
El gobierno apostó al ferrocarril como el medio para el desarrollo y
la extensión de la riqueza. Ahora bien, ¿qué particularidades
tuvo esa estrategia de impulso a las ferrovías?
IV. La modernización económica
Si
bien el ferrocarril y las políticas relativa el comercia exterior
fueron determinantes para el proyecto modernizador propuesto por el
Estado a partir del último cuarto del siglo XIX, su avance fue con
frecuencia desigual, lo que provocó que el desarrollo no llegase de
forma homogénea a todo el territorio, o que ciertas industrias
fuesen más favorecidas que otras.
El
ferrocarril
Hacia
el último tercio del siglo XIX apenas se habían colocado 600 km de
vías férreas en México. Hacía 1906, con el impulso que se le
daría en esta época a ese medio de transporte, se alcanzó la cifra
de 17 510 km de vías. La colocación de la mismas implicó que el
gobierno, a partir de 1880, pusiera en manos de extranjeros la
responsabilidad de construir las principales líneas troncales del
país. A lo largo del Porfiriato, los ingleses y los estadounidenses
acapararon la mayor parte de las obras, con el segundo grupo a la
cabeza.
De
acuerdo con Kuntz, el proyecto de Díaz fue exitoso en su propósito
de atraer los recursos necesarios para construir la red ferroviaria a
lo largo de grandes porciones del territorio nacional, en especial
alrededor de la Ciudad de México y los estados del centro-sur, con
mayor preponderancia hacia el Golfo. Entre las zonas de mayor
dinamismo económico que también fueron conectadas se incluye al
puerto de Tampico, la línea interoceánica en el istmo de
Tehuantepec y quellas que conectaron al centro con el norte de la
república. 28
Pero
hubo grandes extensiones del país que quedaron desconectadas: Baja
California, la costa sur del Pacífico, Chiapas, Tabasco, y Yucatán
(y los que sí se tendieron quedaron aisladas en ese estado). Otras
vastas zonas de Chihuahua, Coahuila, y Durango quedaron marginadas.
Pero además, mientras estas zonas fueron desfavorecidas en otras
hubo sobreinversión. Sobre ese último tema, durante los primeros
años del Porfiriato,el subsidio a las obras fue en efectivo, lo que
alcanzó casi 50% del costos de las mismas. Buena parte del
presupuesto del estado se dedicó para ese fin. Al mismo tiempo, a
las compañías que construyeron los ferrocarriles se les concedieron
exenciones para la importación de materiales.
La
carga de los trenes fue heterogénea: aunque el mayor volumen lo
ocupaban los productos minerales, también los productos forestales e
industriales se transportaron en grandes cantidades. Desde algunas
ciudades se embarcó un alto porcentaje de la carga agrícola que
transportaron los ferrocarriles en todo el país.
Siguiendo
la explicación de Kuntz, el excedente agrícola se iba a otras
ciudades de importancia regional. En esas ciudades, el excedente se
iba círculos comerciales más amplios con ciudades importantes, no
menores. Así las tarifas fueron diferentes y se otorgaron descuentos
con base en la distancia. Se privilegió la distancia media de 300 a
700 km y se dieron tarifas preferenciales por llenar el vagón del
tren, con lo que se favoreció a quien pudiera pagar dichos precios y
embarcar grandes volúmenes y grandes distancias.
Con esto se afectó
a los productos locales. Los sujetos con capital comercial fueron los
más beneficiados pues en las estaciones, los intermediarios pagaban
el costos de acabala y gastos de traslado hasta los sitios de venta.
Los comerciantes simplemente no se podían dar el lujo de desembarcar
el vagón en estación por estación, sino que llevaban el carro
completo hasta otras ciudades importantes y relativamente distantes,
en donde el trayecto final hacia los mercados locales se hacía a
veces a lomo de mula. 29
Este encarecimiento del producto obstaculizó la formación de un
mercado nacional de bienes agrícolas durante el Porfiriato. En este
mismo lapso, algunas zonas mineras también fueron muy favorecidas en
el mapa ferroviario, con lo que aumentaron su exportación de
material.
Vemos
entonces que si bien el ferrocarril reorganizó el espacio económico
otorgó ventajas competitivas a aquellas zonas que ya tenían cierta
afluencia económica. El trazado de las líneas constituyó, en este
sentido, “un primer elemento de discriminación, pero más allá de
él acuño una combinación de factores en virtud de la cual ciertos
espacios se encontraron, a la llegada del ferrocarril, en mejores
condiciones que otros para aprovechar la innovación en el transporte
y convertirla en un impulso que potenciaría las posibilidades de
desarrollo local”.30
En
resumen, el ferrocarril en México operó como un factor de
transición al capitalismo, disolviendo algunas condiciones
precapitalistas que existían en el territorio, pues se incentivó la
producción para el mercado, se aumentó el nivel de formación de
capital en el comercio y se elevó a rentabilidad de la inversión
productiva. “Pero el ferrocarril mismo”, agrega Kuntz, debió
funcionar bajo condiciones frecuentemente adversas a la
transformación: la estructura de la propiedad, las relaciones de
producción prevalecientes y la estrechez de los mercados que ellas
provocaban eran sólo algunos de los factores que constreñían el
potencial modernizados de la comunicación ferroviaria”.31
El
comercio exterior
Entre
1870 y 1890, los recursos de aranceles representaron en promedio 56%
de todos los ingresos de la hacienda pública federal. Pero esto
comenzó a cambiar en 1890 cuando se consolidaron fuentes
alternativas de ingresos. A partir de ese entonces giraron alrededor
del 40% de los ingresos totales. Esto “creó un mayor margen de
maniobra para la definición de los intereses estratégicos de la
política comercial”, establece Kuntz. 32
Los gobiernos previos habían dependido fuertemente de los aranceles
para operar las finanzas nacionales. Es decir, su motivación era de
índole fiscal, no necesariamente liberal. Durante el Porfiriato se
hizo un esfuerzo para obtener rentas de otras fuentes y definir una
política comercial más liberal, pero aún así se dieron instancias
claras de proteccionismo. En particular, esta política comercial
coincidió con la gestión de José Yves Limantour al frente de la
Secretaría de Hacienda., quien concilió una disminución
considerable de la altura promedio de la barrera arancelaria con
tarifas proteccionistas para un grupo selecto pero creciente de
productos que competían con industrias nacientes. 33
¿Cuáles fueron los cambios previos a los aranceles para obtener ese
resultado?
En
1870 aún se encontraba el vigor el arancel de 1856, que contaba dos
tipos de gravamen sobre las importaciones: los derechos de
importación en sentido estricto, y los llamados derechos
adicionales, que se cobraban como un porcentaje sobre aquéllos y se
destinaban a fines específicos, como la amortización de la deuda
pública, mejoras materiales entre otros. Esto cambió en 1872:
eliminó las prohibiciones y duplicó el número de artículos libres
de derechos, simplificando además el pago de impuestos al asimilar
los derechos de importación y los llamados derechos adicionales.
Además amplio la lista de productos a los que se les asignaba una
cuota fija sobre la cantidad importada y uniformó la legislación
para usar un sólo sistema monetario como base (con el peso como
base). Sin embargo, siguió siendo proteccionista en algunos
aspectos. El Estado implantó muchas regulaciones y penalidades en
caso de violarlas (el contrabando era un problema en esta época).
Los derechos de importación siguieron siendo muy altos para amplias
franjas de la tarifa de importación (textiles, por ejemplo). Los
textiles, artículos suntuarios (abarrotes, comestibles y miscelánea)
constituían la parte medular de los derechos de importación, y, en
los hechos, el soporte de las finanzas públicas. Hasta este momento,
la disposición no sólo era proteccionista, sino que aún tenía
claros fines fiscales.
Pero
esto cambió en 1880, cuando el gobierno reorganizó la deuda externa
e impulsó a los ferrocarriles. Con esto se aumentó la erogación
del gobierno. De un gasto de casi de 21 mdp en 1879-1880 se produjo
un salto a 31 mdp en 1881-1882 , casi 50 millones en 1882-1883 y 59
mdp un año más tarde. La deuda se pagó en 26 millones de dólares
entre 1884 a 1889. El gobierno necesitaba más recursos. Uno de ellos
había sido el impuesto al timbre de 1871, pero sus frutos se verían
a mediano plazo. Era claro que el gobierno necesitaba más recursos.
En la
década de los ochenta se expidieron tres aranceles. El primero,
publicado en noviembre de 1880, constituyó una refundación de todas
las disposiciones vigentes en materia arancelaria, incluidas las
reformas que se habían operado en la tarifa de importación. El
segundo, en vigor a partir de 1 de julio de 1885, fue el primer
arancel dictado por el Ejecutivo. Finalmente, el propio general Díaz
decretó una nueva ordenanza de aduanas en 1887, que estuvo vigente
por el resto de esa década. Otros aranceles se aplicaron por el
Legislativo: el derecho a bulto, y también en 1882 se decretó un
aumento general del 2% en los derechos de importación, como
compensación por la liberación arancelaria de las exportaciones de
oro y plata. Al año siguiente, aquel aumento se hizo llegar a 5%
sobre los derechos de importación. Esto trajo más ingresos al
gobierno.
A
finales de los 80 se dio un aumento considerable en la actividad
económica, en el rendimiento del derecho del timbre y en el volumen
de las importaciones que permitió emprender algunos ajustes al
gobierno. Esto se ayudó con la devaluación del peso, con lo que se
protegió a los nacionales, la disminución del contrabando y las
mejoras en la administración aduanal. Los derechos de importación
aumentaron de 15 a 22 mdp de 1885 a 1889. El timbre pasó de 9.5 mdp
en 1889 a 21.6 mdp en 1897-1898 para rebasar por primera vez los
derechos de importación (21 mdp ese año).
Así
llega el arancel de 1891, el más libre de este periodo, el cual
aumentó la lista de artículos libres de derechos, que llego a 115,
y redujo las cuotas de la mayoría de los productos gravados. “Este
arancel refleja ya la fortaleza del aparato estatal, la madurez de la
administración y los objetivos que ésta perseguía en el diseño de
la política comercial”, afirma Kuntz. 34
En esta fecha también se comenzaron a diseñar tarifas de
importación “en cascada”, en donde los productos terminados o
intermedios, ya no sólo insumos, presentaron tarifas más altas.
En
conclusión, según Kuntz los cambios de esta época fueron muchas
veces transparentes en términos de sus motivaciones, pero no así en
lo concerniente a su coherencia interna, sus propósitos específicos
y su adecuación para alcanzarlos. Podemos ver un patrón de zigzag
en donde las medidas tomadas para regular los aranceles y balancear
su aportación al erario fluctuó entre una visión proteccionista y
aquella con una inclinación más tendiente hacia el libre mercado.
Ambas sintetizan, creo, el modelo de desarrollo escogido y el papel
de transición modernizadora que asumió el Estado.
Conclusiones
A lo largo de este texto he tratado de demostrar que si bien durante
el último tercio del siglo XIX se inició una corriente económica
modernizadora en el gobierno de México, el Estado nunca aplicó los
principios del libre mercado en su totalidad. Todo indica que el
desarrollo se centró en ciertos sectores específicos de la
población, dejando atrás a grandes grupos poblaciones. El sistema
centralista con tendencias dictatoriales de Díaz, junto con la falta
de un desarrollo homogéneo, son dos factores determinantes para
entender la revolución social que acabó con el Porfiriato.
Como
dice Harber, México se metió de lleno, aunque tarde, a la
Revolución Industrial a través de su sector manufacturero. A lo
largo del XIX y parte del XX hubo dos tipos de obstáculos para la
industrialización nacional. Los primeros, entre 1830 y 1880, fueron
externos: carencia de un mercado nacional, pocas garantías a la
propiedad, bajo rendimiento de la renta per cápita, bandolerismo,
aranceles internos). Los segundos, entre 1880 y 1940, internos:
incapacidad de conseguir economías de escala, altos costes del
capital fijo y la baja productividad. Después y durante la
Revolución, el segundo grupo de limitaciones se mezclarían con
otras externas. Es decir, no se produjo el proceso de
industrialización autosostenido que dominó en Inglaterra o en
Estados Unidos, en donde la producción de bienes de consumo no
generó encadenamientos importantes con los nuevos productos y
procesos ni hacia adelante ni hacia atrás. En su lugar, una serie de
obstáculos originaron un proceso de industrialización truncada,
dependiente de la intervención gubernamental, caracterizado por la
producción oligopolista y monopolista y dominado por empresarios que
seguían estrategias encaminadas únicamente a la consecución de
rentas.35
OBRAS
CITADAS
- Cargmagnani, Marcello. “Riqueza nacional, derechos económicos y regulación estatal”, Estado y mercado. La economía pública del liberalismo mexicano, 1850-1911, México, FCE, 1994, pp. 25-55.
- Garner, Paul. “Liberalismo pragmático, 1876-1884”, Porfirio Díaz. Del héroe al dictador: una biografía política, México, Planeta, 2003, pp. 75-102.
- Haber, Stephen. "La economía mexicana, 1830-1940: obstáculos a la industrialización", Revista de Historia Económica 8, núm. 1, pp. 81-93 y núm. 2, pp. 335-361.
- Kuntz, Sandra. “La política comercial”, El comercio exterior de México en la era del capitalismo liberal, 1870-1929, México, El Colegio de México, 2007, pp. 191-264.
- Kuntz, Sandra. “Los ferrocarriles y la formación del espacio económico en México, 1880-1910”, en Sandra Kuntz y Priscilla Conolly (coords.), Ferrocarriles y obras públicas, México, Instituto Mora, 1999, pp.105-137.
- Ludlow Leonor & Carlos Marichal, “La deuda pública en México en el siglo XIX: el difícil tránsito hacia la modernidad”, en Enrique Cárdenas (comp.), Historia Económica de México, vol. II,. México: Fondo de Cultura Económica, 2004, pp. 184-200.
- Ludlow, Leonor. “La primera etapa de formación bancaria (1864-1897)” en Leonor Ludlow y Jorge Silva Riquer (comps.), Los negocios y las ganancias de la Colonia al México moderno, México, Instituto Mora, 1999, p. 330-359.
- Luna, María. “Por la senda extracongresual: la Ley General de Instituciones de Crédito”, El Congreso y la política mexicana (1857-1911), México, El Colegio de México, 2006, pp. 339-371.
- Márquez, Graciela. “El proyecto hacendario de Matías Romero” en Leonor Ludlow (coord.), Los secretarios de Hacienda y sus proyectos (1821-1933), t. II, México, UNAM, 2002.
Cargmagnani,
M. “Riqueza nacional, derechos económicos y regulación estatal”,
Estado y mercado. La
economía pública del liberalismo mexicano, 1850-1911,
México, FCE, 1994, p. 25.
Idem
Idem
Cargmagnani,
Op. Cit,
p. 28.
Ibid,
pp. 54-55
Márquez,
G. “El proyecto hacendario de Matías Romero” en Leonor Ludlow
(coord.), Los
secretarios de Hacienda y sus proyectos (1821-1933),
t. II, México, UNAM, 2002, p. 116.
Ibid,
p. 118.
Ibid,
p. 120.
Ibid,
p. 123-124.
Ibid,
p. 127-129.
Garner
P., “Liberalismo pragmático, 1876-1884”, Porfirio
Díaz. Del héroe al dictador: una biografía política,
México, Planeta, 2003, passim.
Ibid,
p. 88.
Ibid,
p. 89.
Ibid,
p. 103.
Ibid,
p. 89.
Ludlow, L.
“La primera etapa de formación bancaria (1864-1897)” en Leonor
Ludlow y Jorge Silva Riquer (comps.), Los negocios y las
ganancias de la Colonia al México moderno, México, Instituto
Mora, 1999, p. 359.
Ibid,
p. 331
Ibid,
354.
Luna, M.
“Por la senda extracongresual: la Ley General de Instituciones de
Crédito”, El Congreso y la política mexicana (1857-1911),
México, El Colegio de México, 2006, p. 339.
Ibid,
p. 361.
Ibid,
p. 369.
Ibid,
pp. 370-371.
Ludlow,
L. y Carlos Marichal, “La deuda pública en México en el siglo
XIX: el difícil tránsito hacia la modernidad”, en Enrique
Cárdenas (comp.), Historia
Económica de México, vol. II,.
México: Fondo de Cultura Económica, 2004, pp. 184-185.
Ibid,
p. 188.
Ibid,
pp. 190-192.
Ibid,
pp. 194-195.
Idem
Kuntz,
S. “Los ferrocarriles y la formación del espacio económico en
México, 1880-1910”, Sandra Kuntz y Priscilla Conolly (coords.),
Ferrocarriles y obras
públicas, México,
Instituto Mora, 1999, pp.107.
32
Kuntz, S. “La política comercial”, El
comercio exterior de México en la era del capitalismo liberal,
1870-1929, México,
El Colegio de México, 2007, pp. 192-193.
35Haber,
S. "La economía mexicana, 1830-1940: obstáculos a la
industrialización", Revista
de Historia Económica
8, núm. 1, pp. 81-93 y núm. 2, pp. 81-82
Comentarios
Publicar un comentario