sábado, 25 de abril de 2015

HACIA LA MODERNIZACIÓN ECONÓMICA: DE LA REPÚBLICA RESTAURADA AL PORFIRIATO (Síntesis)



En este texto se abordarán las acciones que sentaron las bases de la modernización económica durante la segunda parte del siglo XIX. Además, se sintetizarán los problemas que el Estado enfrentó durante ese periodo para tratar de balancear sus ingresos y egresos, así como las condiciones políticas que propiciaron su desarrollo durante el Porfiriato. A lo largo de este texto se verá que el camino que México siguió para alcanzar ciertas bases de modernización económica hacia finales del periodo no ha sido lineal.

NOTA: Este es un ensayo realizado para la maestría en Historia Moderna de México de Casa Lamm como parte de la materia "Introducción a la Historia Económica de México", impartida por la Dra. Iliana Quintanar Zárate.

En algunos casos, las decisiones afectaron a la economía del país cuando ya se inclinaba hacia prácticas más liberales de mercado; en otros, inclinaron hacia el proteccionismo. También se verá que el desarrollo que se fomentó a partir de la llegada del ferrocarril no fue igual para todas las zonas del territorio. A lo largo de este periodo, la Constitución liberal de 1857 sirvió como marco de referencia para las decisiones del gobierno. Sin embargo, se verá que el Estado nunca aplicó las prácticas liberales de mercado de forma absoluta, sino que se limitó por las condiciones sociales del país o diversas razones políticas. El gobierno intentó aplicar algunos principios liberales en la economía y la sociedad, pero su puesta en acción no fue suficiente para calificarlo como un propulsor netamente liberal.

Cabe mencionar que la visión desarrollista del Porfiriato que se explica en este ensayo choca con aquella que postula que la riqueza generada se centró en un grupo pequeño de la sociedad, el cual obtuvo grandes beneficios a partir de las políticas económicas del periodo. Para este segundo grupo de investigadores, el costo social del gobierno Porfirista fue muy alto y al final desembocó en un levantamiento social. En este trabajo no se abordará la segunda hipótesis, pero es claro que el crecimiento favoreció a un grupo pequeño, dejando empobrecido a un gran sector poblacional. Dicha relación causa-efecto parece obvia, pero en este texto no se incluyen los elementos para profundizar en ella.

I. Los primeros retos del liberalismo económico mexicano

Los primeros pasos hacia la modernización económica pueden remontarse a la creación del presupuesto y al ordenamiento que el Estado dio a sus finanzas a partir del plan anual para estimar ingresos y egresos. En México, el primer presupuesto data de 1861, tras la Guerra de Reforma, una vez que Juárez había llegado al poder y la Constitución de 1857 había sido puesta en efecto. De acuerdo con Cargmagnani, el presupuesto fue un instrumento que sirvió como referente a la opinión pública para entender el nuevo papel que debería desarrollar el Estado. 1 

Pero además, por la naturaleza pública del presupuesto se hizo más comprensible la relación entre política y economía, antes esferas autónomas. En el fondo, continúa ese autor, el presupuesto legitimó la búsqueda del beneficio para individuos y empresas, siempre y cuando se obtuviera sin perjudicar a otros, siguiendo el espíritu liberal de la Carta Magna de 1857. 2

El fundamento de esta racionalización es que la Hacienda pública ofrece datos sobre el crecimiento de la riqueza, en caso de haber, así como del rango en que el país se encuentra a nivel internacional y su potencial económico, continúa Cargmagnani. Así, la población comienza a ser tomada como un factor que incide en los cálculos de los impuestos, el gasto y la deuda pública. El primer presupuesto, el de 1861, se calcula entonces “a partir de población, valor de la propiedad urbana y rural, producción agrícola, minera, producción manufacturera y comercio exterior”. 3

El nuevo parámetro estadístico--en sintonía con la época Porfirista y el grupo de los “científicos”, el cual toma decisiones a partir de datos-- se ayudó de la recolección que haría la Secretaría de Fomento, fundada en 1884. Este sería un paso determinante en los años siguientes. “A partir de la producción se pudo medir el consumo interno y con eso calcular impuestos federales indirectos internos e hipotizar sobre los efectos de sus aumentos, conociendo los ingresos estatales y municipales”. 4 

Como vemos, a partir de esta época, los derechos constitucionales que tendían hacia la libertad de los individuos y actores sociales comenzaron a compaginarse, al menos en teoría, con aquellos principios que garantizaban la libertad económica; de nuevo, siempre y cuando siguieran un marco institucional. En este esquema, los monopolios de la Colonia son considerados como negativos para la sociedad. Dicho eso, en este momento aún no se habla de México de un “mercado nacional”, pues la alcabala estatal seguiría funcionando hasta 1896. Sin embargo, lo que sí podemos afirmar es que el Estado tomó un papel preponderante para defender garantías y derechos para armonizar los distintos intereses sociales. 

El presupuesto sería la materialización de estos intereses, pues ahí se constatan las áreas prioritarias para el desarrollo general de la sociedad. Esto sería una constante a partir de la República Restaurada, en 1867. El documento reforzaría su papel de elemento ordenador durante el Porfiriato. 5

Si bien la Constitución del 57 fue el centro de unión para los liberales y podemos encontrar coincidencias en sus fundamentos económicos con aquellos planteados por Adam Smith en La Riqueza de las Naciones (1776), esto no significó que el texto funcionara como un bálsamo para todos los problemas de la nación. 

Cierto, la Carta Magna contempla la libertad del trabajo, asociación, imprenta, el derecho de propiedad y la prohibición de los monopolios, pero tiene algunos elementos que hicieron difícil su aplicación en la segunda mitad del decimonónico. Sus contradicciones internas chocaban con el fundamento básico de Smith en donde la liberalización de las fuerzas del mercado (oferta-demanda) traería un orden natural en el que ambas tenderían a equilibrarse. Sin embargo, la misma Constitución contemplaba el derecho de los estados a mantener su régimen económico interior, con lo que las reformas económicas salidas desde la Federación se topaban de inmediato con esa barrera. En la práctica, esto hizo que convivieran dos soberanías fiscales en un mismo territorio. Otra limitante del texto: el Legislativo obtuvo muchas más facultades que el Ejecutivo con esta nueva Constitución, en vista de lo sucedido durante la dictadura de Santa Anna.

Los problemas económicos de la República Restaurada pueden ser ilustrados en el desempeño de Matías Romero con Benito Juárez (1868-1872), y posteriormente en el primer gobierno de Porfirio Díaz (1877-1879 y un breve periodo de 1892). En su primer pase como encargado de las finanzas de la nación su principal problema fue la dudosa reputación internacional que México cargaba tras el desenlace de la intervención francesa. El país no era sujeto de crédito y aunque sabía que debía pagar sus deudas no tenía la suficiente recaudación fiscal para hacerlo. Esto se complicó aún más más porque la base del Estado liberal juarista de ese momento comprendía su planeación presupuestal a partir de los egresos y compromisos sociales.

Romero decidió entonces aumentar la recaudación a partir de ciertas tácticas específicas: liberalización del comercio exterior, timbre, y apoyo a la minería. Pero como dijimos arriba, se topó con la soberanía fiscal de los estados y la alcabala, la cual representaba la mayor parte de los ingresos de los mismos en este periodo. El timbre se ideó para aumentar la recaudación interna y depender menos del comercio exterior para las finanzas del Estado. Es decir, se gravó el consumo interno para depender menos de los vaivenes del comercio exterior.

En resumen, la política fiscal de Romero no sól­o se aplicó con fines recaudatorios, sino con el objetivo de desarrollo económico, pese a las trabas que enfrentó en su momento. Esto se vio desde 1869, cuando presentó su plan de reforma hacendaria, el cual tuvo como objetivo mejorar la captación de recursos e impulsar el desarrollo económico en el largo plazo. Aunque no realizó su plan completo, sus ideas fueron usadas parcialmente en las tres décadas siguientes. Su plan fue el de sentar bases sólidas para que sus políticas sostuvieran a largo plazo como un instrumento eficaz en la promoción del desarrollo económico.6 

Al llegar a su primer periodo como responsable de finanzas públicas, se encontró con poco balance entre ingresos y egresos. Romero entonces cortó el presupuesto y aceptó el déficit antes de endeudarse internamente o aceptar compromiso de ingresos futuros, como se hacía en el pasado. Así, Romero no balancearía el déficit federal en su primera gestión. “Reducir la brecha entre ingresos y egresos no era un objetivo en sí mismo—al menos durante la primera gestión hacendaria de Romero—sino más bien un signo del desempleo público”, señala Márquez.7

Sobre la deuda, cabe señalar que en esa época se reconocía que el crédito era un opción viable para el desarrollo, pero había que solventar las deudas anteriores. Los criterios básicos que definieron la política de deuda entre 1868 y 1872 pueden resumirse en tres puntos, según Márquez. Primero, los esquemas de pago deberían minimizar los costos de la liquidación de la deuda, reduciéndose en consecuencia la carga fiscal. Segundo, los arreglos definitivos de la mayor parte de la deuda externa se pospondrían cuanto fuera posible. Tercero, los créditos contraídos durante la intervención serían considerados prioritarios, en particular el de Laguna Seca8

El gobierno de Juárez prefirió diferir el pago de la deuda, transfiriendo así parte de la carga a los acreedores, algunos de los cuales habían apoyado el régimen de Maximiliano. Esto no significó una política de repudio a las obligaciones externas. Más bien, fue un indicador de cautela ante la posibilidad de incumplimiento de nuevos arreglos que aumentarían el descrédito nacional.9

En síntesis, los objetivos de Romero fueron: elevar la recaudación interna, estimular la actividad económica interna, mejorar la administración de los recursos y dar solución a la deuda pública. Como se dijo arriba, la propuesta de reforma de 1869 sólo aplicó de forma parcial pero su esencia se retomó tiempo después. El impuesto del timbre—que implicó aumentar la base gravable—se introdujo para gravar los documentos de transacciones mercantiles y judiciales, tabacos, bebidas alcohólicas, medicinas, entre otros. 

Para tener más que gravar, Romero propuso estímulos a la actividad económica: reformas fiscales a la minería, en donde se eliminaron todos los gravámenes, creando en su lugar un impuesto único de 5% sobre las utilidades líquidas. La idea era que la carga fiscal ya no recayera sobre el capital invertido. También se propuso la libre exportación de oro y plata en pasta y con eso salvar la obligación de amonedación. A su vez, propuso la eliminación de todos los impuestos a la exportación y la eliminación de las alcabalas. Además ideó otros dos impuestos: gravar la propiedad raíz no explotada para generar que más extranjeros pudieran comprar tierras y hubiera la menor cantidad de tierras baldías. Por último, impulsó un gravamen para las sucesiones cuyo producto anual ascendería a poco más de 1 millones de pesos. 10 

El último objetivo de la reforma hacendaria de 1869 fue el arreglo de la deuda consolidada a través de la amortización de títulos en operaciones de nacionalización. Los tenedores de bonos cederían 75% del capital de sus bonos e intereses no cubiertos a cambio de bonos de la Tesorería General.

En 1871 se pusieron en práctica las medidas más importantes de la reforma de Romero, es decir, impuesto del timbre y libre exportación de productos nacionales. La supresión de alcabalas se hizo durante la gestión de José Ives Limantour hasta 1896, aunque no cumplió con la condición de eliminar la contribución federal, como lo había propuesto Romero. El plan funcionó: hacia finales del Porfiriato, los impuestos de ingresos de timbre superaban a los del comercio exterior. Su impacto fue definitivo para el desarrollo económico del Porfiriato. Por tanto, el proyecto de Romero descansó en la idea de que, a mayor producción, el gobierno podría elevar su nivel de ingresos. Pero ahora bien, ¿cómo fue ese gobierno y qué pautas siguió para aplicar sus estrategias de desarrollo?

  1. El Porfiriato

Al comenzar el Porfiriato, en 1876, el gobierno se encontraba con los mismos problemas que con los de Benito Juárez y Sebastián Lerdo de Tejada: inestabilidad financiera y fiscal, falta de cohesión nacional, así como rebeliones agrarias y campesinas. El objetivo de Díaz, un liberal, fue igual a la de sus antecesores: lograr la paz interna teniendo a la Constitución del 57 como marco de referencia, en donde se prohibía la reelección consecutiva, se promovía la representación y participación política por vía de la reforma electoral, y, además, se acordaría respetar a la soberanía y autonomía locales por medio de elecciones directas en municipios y distritos.

Díaz usaría una serie de estrategias para organizar dicho marco de referencia a su favor y con eso justificar la paz interna. Esto incluyó una forma de gobernar con rasgos paternalistas, personalistas, patronazgos, y alta deferencia hacia la figura presidencial, con estricto apego a lo establecido en la Carta Magna. En el fondo, estas características hicieron del Porfiriato un sistema de gobierno que Garner ha definido como “liberalismo pragmático”, en donde la parte sustancial de su funcionamiento se basa en un gobierno central fuerte, con autoridad y orden.11 

Esta forma de gobernar fue refinada por Díaz a lo largo de su mandato, hasta su caída en 1911. (El autor antes referido rescata la labor del presidente Manuel González, quien gobernó de 1880-1884. Para Garner, hay suficientes elementos para afirmar que González no fue sólo un títere de Díaz, quien se reeligió a partir de 1884 tras eliminar las trabas constitucionales de la no reelección). Garner resume la praxis política de Díaz de la siguiente manera: “[fue] un hombre de negociaciones y renegociaciones constantes. Sus tácticas desde 1876 fueron la represión, coerción, intimidación, asesinatos de oponentes. Pero más importante era la mediación, manipulación, conciliación: la política del pragmatismo y la realpolitik”.12 

No fue un ideólogo ni un intelectual, sino que prefirió la práctica para la paz política y eso incluyó la manipulación electoral. Además, evitó conflictos. De hecho, consideraba a las sorpresas como algo malo.13

En el esquema antes descrito lo esencial fue la red de informantes y negociaciones que Díaz utilizó para controlar el territorio, el cual carecía de integración social o económica al iniciar su mandato. Esa fue una de las razones por las que Díaz cultivó las relaciones personales amables, basadas en la adulación, el compromiso y la lealtad. Los actores entraban así en un juego de recompensas tangibles y recíprocas. A esta red se agregaba una capa clientelar para elecciones en puestos públicos, en donde Díaz decidía al candidato que debía ir o no hacia determinado puesto. Aquí, los gobernadores mantenían cierta autonomía para ejercer su poder y con eso evitar--la mayor parte del tiempo-- fricciones entre la Federación y las distintas regiones del país. La clave es que fueran leales a su régimen. Sin embargo, a partir de 1884 Díaz fue centralizando cada vez más el poder y la autonomía de los gobernadores se redujo de forma gradual.14

Las corporaciones tradicionales también fueron controladas: el ejército se profesionalizó y se usó para evitar cualquier desafío armado a la autoridad estatal o nacional, además de que redujo el número de tropas. Con la Iglesia se usó una política de tolerancia y se eliminaron tensiones entre conservadores católicos y liberales anticlericales a partir de cuidadas relaciones personales con la institución religiosa. La prensa, de la misma forma, se dividía en aquellos medios que estaban claramente a su favor y aquellos que lo criticaban. Con el segundo grupo hubo abusos de poder, lo mismo que con disidentes agrarios y campesinos. Pero en general, Díaz basó su poder en su capacidad para aplicar estrategias extraconstitucionales, no ilegales.

Los elementos antes expuestos favorecieron la planeación económica a largo plazo, basada en los principios del positivismo introducidos en el gobierno juarista por Gabino Barreda y llevados a cabo en el Porfiriato por el grupo de “los científicos”, bajo los cuales se buscaban explicaciones de los fenómenos con el uso de la ciencia y su método. 

El planteamiento propone el orden para traer el progreso social y económico. Díaz traería el orden en ese plan, y el progreso lo traerían los empresarios, funcionarios y los secretarios de Hacienda: Matías Romero, Manuel Dublán y José Yves Limantour. El positivismo reforzó entonces la iniciativa del individuo, uno de los pilares del liberalismo, pero en México sería acompañado de un gobierno fuerte para establecer el orden y con eso conseguir el progreso social y material. Si bien comprendió las fuerzas del mercado libre, asumió que el Estado fuerte debía establecer reglas del juego para que la libertad e iniciativa individual tendieran hacia el progreso. Esta distinción es relevante, pues cuando Díaz llegó al poder, según Garner, había un debate entre liberalismo radical y liberalismo conservador. “Los segundos no gustaban del liberalismo “metafísico” o idealista y su hincapié en la soberanía popular. Preferían la reforma constitucional y el fortalecimiento de un gobierno central para no caer en la anarquía y la revolución”.15

La aplicación práctica del poder por parte de Díaz, junto con el entendimiento de los principios liberales, traería desarrollo social y crecimiento económico durante este periodo. En los próximos dos apartados se analizará con más detalle esa generalización, no desprovista de cuestionamientos.

  1. Reorganización económica del Porfiriato

Dos temas fundamentales se analizan en este apartado: la situación de la deuda del gobierno, tanto interna como externa, y la formalización de los bancos con respecto a su relación con el Estado. En ambos casos el Estado comenzó a tomar un papel más activo en la economía. Su objetivo fue acrecentar el desarrollo de la economía, bajo el argumento que no existía la suficiente actividad individual que aumentara el desarrollo de forma natural, como lo proponían los preceptos del libre mercado. 

Vemos entonces que el papel ideal del Estado bajo esa filosofía no se aplicó en México durante esta época. La realidad mexicana desincentivó las ideas liberales de individualismo exacerbado que se habían mezclado con el positivismo. El Estado decidió tomar mayor participación en el desarrollo económico de la nación y en cierto sentido lo logró, pero a un costo social muy alto. Los beneficios económicos se concentraron en unos pocos individuos y empresas hasta el estallido de la revolución social que puso fin al Porfiriato.

En este texto ambos asuntos serán tocados muy brevemente. Es necesaria la lectura de los diversos textos de Ludlow y Marichal, citados extensamente en este apartado, para profundizar en el tema.

Los bancos

A pesar de los intentos del gobierno por reformar el complejo panorama con el cual operaban los bancos hasta el Porfiriato, el sistema continuó operando con ciertos rezagos del pasado, en donde los estados y los bancos particulares de éstos tenían gran poder. En 1897 se emitió la Ley General de Instituciones de Crédito con el objetivo de darle mayor orden a este sector, el cual era considerado como prioritario por el Estado para aumentar el desarrollo económico del país. Sin embargo, la ley no resolvió todos los problemas y, a pesar de las intenciones del gobierno por ganar más poder con la misma, tuvo que negociar con los banqueros para que finalmente saliera a la luz.

Según Ludlow, este sistema mixto en el control del funcionamiento de las instituciones de crédito delineado en la ley de 1897 puede denominarse como un “monopolio plural”, en vista de que: a) nadie tiene facultad de emitir billetes de banco sin previa autorización del gobierno federal; b) esta concesión pone a los primeros bancos establecidos en los estados en una condición privilegiada para que ninguno compita con ellos; y c) ninguna concesión nueva puede otorgarse mientras subsista el sistema creado por la ley de 1897.16

De forma muy sintética, la ley señalaba que las primeras instituciones emisoras que se establecieron en las entidades federativas fueron autorizadas a emitir billetes por el doble de su capital, que en su gran mayoría fue de 50 000 pesos. Además, en el texto se determinaron privilegios y prerrogativas especiales, siempre y cuando tuvieran el permiso de la Secretaría de Hacienda, así como una tipología para los distintos tipos de entidades (emisión, hipotecaria, refaccionaria). Por último, se estableció que la denominación de banco sólo podía ser utilizada por establecimientos autorizados por el poder federal.17 

Previamente, en 1882, siguiendo la línea de pensamiento en donde el Estado realizó estas acciones para afirmar su poder, ya se había prohibido que las casas y empresas se llamaran bancos.

El propósito del sistema era claro, agrega esa autora. Se autorizaba a los bancos a multiplicar la oferta de dinero para sostener la reactivación económica del Porfiriato con la racionalización de que la fuerza de los billetes se basaría en su misma aceptación social. Hasta ese momento, la plata había sido la oferta monetaria. Pero ¿cómo se llegó a ese pensamiento regulador?

Para empezar, la ley reconoció la existencia de los bancos que habían existido desde 1864, la mayoría de ellos en el norte del país, en donde habían participado en el desarrollo de esa zona. De la misma forma, modificó los antiguos mecanismos de concesión de préstamos, circulación de títulos y la autonomía de la actividad crediticia mercantil, que entre 1864 y 1884 había sido realizada por los comerciantes-banqueros ingleses que dominaban la compra-venta de la plata. Los foráneos controlaban así la circulación de la moneda mexicana al ponerla a la venta o cambio con productos de otros países, especialmente de Oriente. 

Se considera que en este periodo el Banco de Londres, México y Sudamérica heredó la red, intereses y las relaciones que los merchant-bankers habían forjado sin control gubernamental durante 20 años.

Así, los europeos se establecieron en competencia directa con el capital estadounidense que entraba en ese mismo momento al país. Esto favoreció las intenciones desarrollistas del gobierno mexicano hasta cierto punto. Pero la crisis de 1883-1884 cambió ese esquema cuando tuvo que pedirle prestado al Banco Nacional y al Banco Mercantil, los dos más importantes de ese momento. 

En 1884 se fusionaron y se creó el Banco Nacional de México, a lo que obtuvo una concesión del gobierno de Díaz. En ese momento comenzó a prestarle sus servicios al mismo. El auge económico que se presentó entre 1888 y 1897 hizo que aumentase la diversidad y actividad bancaria al punto de que el Secretario Limantour calificara como anárquica. 18 

 En ese lapso, el Banco Nacional de México aumentó su poder.

Con la ley de 1897 se ampliaron las concesiones del Banco Nacional de México y se le compensó por el cambio del marco legal que había operado hasta ese momento. La negociación del gobierno federal con los banqueros--con sector Legislativo de fondo--propició la consolidación de un liberalismo de corte oligárquico, según la investigadora María Luna.19 

Con la ley, afirma, el Estado buscó regular el mercado indirectamente, pues las concesiones que se habían otorgado hasta ese momento eran diferentes para cada banco. Era imposible corregir esa anarquía si el Banco Nacional de México seguía manteniendo su monopolio. Así, las negociaciones se hicieron antes de que el Estado presentara un texto al Congreso y culminaron con un convenio suscrito entre el Consejo de Administración del banco, en representación de sus accionistas, y el Ejecutivo. 

 El convenio incluyó unas “Bases” que permitieron conciliar los intereses entre los poderes públicos, el Banco Nacional de México y otros grupos financieros que presionaron al gobierno para que se les permitiese abrir bancos de emisión. La intervención del Estado se realizaría al decidir sobre las concesiones y en la vigilancia que la Secretaría de Hacienda haría sobre las operaciones bancarias. Como se señaló arriba, el objetivo era introducir a México un servicio financiero moderno y transformar la cultura económica del pasado que se basaba en el compadrazgo, el prestigio social y otros elementos del Antiguo Régimen. 20

Ahora bien, de acuerdo con la investigadora antes mencionada, el éxito de esta ley fue muy escaso. Entre los nuevos concesionarios surgidos a partir de esa ley se encontró el mismo sector que dominó la primera mitad del siglo XIX: “una élite regional constituida por comerciantes y agiotistas, cuyos principales ingresos fueron adquiridos con los préstamos que habían dado al gobierno”.21 

Pero además, con la forma en que fue construida y aprobaba la ley se demostró que los científicos habían ganado más poder como una clase política nacional que serviría de intermediaria entre los poderes públicos y las compañías extranjeras. 

Ese fue el enlace “extracongresual” que terminó por favorecer la consolidación de una oligarquía que si bien reformó el sistema financiero, al mismo tiempo propició su vinculación con los intereses diversificadores de la banca en las florecientes manufacturas y en la agricultura comercial, inhibiendo así la función redistributiva que buscaba originalmente la ley.22

La deuda externa e interna

De forma paralela a la regulación bancaria, el gobierno se concentró en la cuestión de la deuda. El Estado reconoció la deuda con sus acreedores ingleses con lo que pudo pedir nuevos créditos internacionales y con eso echar andar su plan de progreso económico. Tanto el arreglo de la deuda como la formalización de un sistema bancario con el apoyo de la ley tuvieron como objetivo atraer más inversiones y ofrecer a gobierno y particulares mayores posibilidades de crédito. Así se sentarían las bases del crecimiento económico. Resolver la deuda era una necesidad imperiosa para un país que no contaba con la inversión interna suficiente para el desarrollo que planteaba el gobierno.

A lo largo del siglo XIX fue muy frecuente el endeudamiento del gobierno mexicano para tratar de resolver sus problemas de liquidez. Los préstamos eran otorgados por agiotistas u otras empresas que cobraran un alto interés por prestarle a un gobierno inestable. En la primera mitad no había bancos ni bolsa de valores. La oferta de capitales provenía en su mayoría de un mercado informal, dominado por unas cuantas casas mercantiles e instituciones eclesiásticas. 23 Entre 1820 y 1830, las autoridades de hacienda hipotecaron gran parte de los impuestos, en particular aduanales, a los grupos de comerciantes que daban fondos al gobierno con tasas de interés muy altas. Así, la deuda aumentó más rápido que los ingresos. Poco a poco se perdió la solvencia y autonomía fiscal del gobierno. De acuerdo con Ludlow y Marichal, hacia la mitad del siglo XIX, el mercado en la capital era muy oligopolio, con 10 o 25 casas comerciales. 24

En ese momento, la mayor parte de la deuda gubernamental estaba en un estado de moratoria virtual, con lo que se reducía la negociabilidad de títulos de créditos públicos. Esto se trató de resolver de dos formas: a) con el intercambio de créditos por bienes raíces como consecuencia de la legislación de 1856-1857 que puso en marcha la desamortización de los propiedad de la Iglesia católica; y b) con una conversión de deuda en donde los agiotistas transformaron los adeudos internos del gobierno en deuda externa, garantizada por convenciones diplomáticas firmadas con Inglaterra, Francia y España. Esta situación se transformó cuando Juárez declaró la moratoria de pagos en 1861. Como se sabe, a eso siguió la invasión francesa y la llegada de Maximiliano. Al regresar Juárez al poder, en 1867, se negó a reconocer los empréstitos que había pedido el Imperio. 25

No fue hasta 1886, durante el Porfiriato, cuando se llevó a cabo la conversión de la deuda pública y fue hasta 1888 cuando el gobierno mexicano regresó a los mercados de capitales internacionales. En los años siguientes del gobierno de Díaz contrató varios empréstitos en libras esterlinas para obras públicas, deudas a corto plazo y ferrocarriles.

Durante el gobierno del Díaz (y también de Manuel González) la mayor parte de la deuda consistió en entrega de certificados de aduanas como subsidios a diversas empresa privadas. Entre 1881 y 1885 se entregaron 23.5 mdp a manera de subsidios a diversas líneas de ferrocarriles en proceso de construcción. También se agregaría la entrega de Hacienda por 10 mdp en bonos entre 1883 y 1884 para el mismo propósito. De acuerdo con la Tesorería, en ese año se entregaron 3.2 mdp para el Ferrocarril Central; 1.6 millones para el Ferrocarril de Chihuahua; 3.8 millones para el Ferrocarril Nacional; 1.3 millones para el Ferrocarril de Guaymas, y 470 249 pesos para el Ferrocarril Mexicano.26

Estos subsidios construyeron gran parte de los 4 850 km de las vías tendidas entre 1880-1884. “Estas grandes inversiones públicas en proyectos económicos privados sentaron las bases de una política que fue uno de los ejes de la 'estrategia de desarrollo' impulsada por la élite mexicana hasta la Revolución”.27 El gobierno apostó al ferrocarril como el medio para el desarrollo y la extensión de la riqueza. Ahora bien, ¿qué particularidades tuvo esa estrategia de impulso a las ferrovías?

IV. La modernización económica

Si bien el ferrocarril y las políticas relativa el comercia exterior fueron determinantes para el proyecto modernizador propuesto por el Estado a partir del último cuarto del siglo XIX, su avance fue con frecuencia desigual, lo que provocó que el desarrollo no llegase de forma homogénea a todo el territorio, o que ciertas industrias fuesen más favorecidas que otras.

El ferrocarril

Hacia el último tercio del siglo XIX apenas se habían colocado 600 km de vías férreas en México. Hacía 1906, con el impulso que se le daría en esta época a ese medio de transporte, se alcanzó la cifra de 17 510 km de vías. La colocación de la mismas implicó que el gobierno, a partir de 1880, pusiera en manos de extranjeros la responsabilidad de construir las principales líneas troncales del país. A lo largo del Porfiriato, los ingleses y los estadounidenses acapararon la mayor parte de las obras, con el segundo grupo a la cabeza.

De acuerdo con Kuntz, el proyecto de Díaz fue exitoso en su propósito de atraer los recursos necesarios para construir la red ferroviaria a lo largo de grandes porciones del territorio nacional, en especial alrededor de la Ciudad de México y los estados del centro-sur, con mayor preponderancia hacia el Golfo. Entre las zonas de mayor dinamismo económico que también fueron conectadas se incluye al puerto de Tampico, la línea interoceánica en el istmo de Tehuantepec y quellas que conectaron al centro con el norte de la república. 28

Pero hubo grandes extensiones del país que quedaron desconectadas: Baja California, la costa sur del Pacífico, Chiapas, Tabasco, y Yucatán (y los que sí se tendieron quedaron aisladas en ese estado). Otras vastas zonas de Chihuahua, Coahuila, y Durango quedaron marginadas. Pero además, mientras estas zonas fueron desfavorecidas en otras hubo sobreinversión. Sobre ese último tema, durante los primeros años del Porfiriato,el subsidio a las obras fue en efectivo, lo que alcanzó casi 50% del costos de las mismas. Buena parte del presupuesto del estado se dedicó para ese fin. Al mismo tiempo, a las compañías que construyeron los ferrocarriles se les concedieron exenciones para la importación de materiales.

La carga de los trenes fue heterogénea: aunque el mayor volumen lo ocupaban los productos minerales, también los productos forestales e industriales se transportaron en grandes cantidades. Desde algunas ciudades se embarcó un alto porcentaje de la carga agrícola que transportaron los ferrocarriles en todo el país.

Siguiendo la explicación de Kuntz, el excedente agrícola se iba a otras ciudades de importancia regional. En esas ciudades, el excedente se iba círculos comerciales más amplios con ciudades importantes, no menores. Así las tarifas fueron diferentes y se otorgaron descuentos con base en la distancia. Se privilegió la distancia media de 300 a 700 km y se dieron tarifas preferenciales por llenar el vagón del tren, con lo que se favoreció a quien pudiera pagar dichos precios y embarcar grandes volúmenes y grandes distancias. 

Con esto se afectó a los productos locales. Los sujetos con capital comercial fueron los más beneficiados pues en las estaciones, los intermediarios pagaban el costos de acabala y gastos de traslado hasta los sitios de venta. Los comerciantes simplemente no se podían dar el lujo de desembarcar el vagón en estación por estación, sino que llevaban el carro completo hasta otras ciudades importantes y relativamente distantes, en donde el trayecto final hacia los mercados locales se hacía a veces a lomo de mula. 29 Este encarecimiento del producto obstaculizó la formación de un mercado nacional de bienes agrícolas durante el Porfiriato. En este mismo lapso, algunas zonas mineras también fueron muy favorecidas en el mapa ferroviario, con lo que aumentaron su exportación de material.

Vemos entonces que si bien el ferrocarril reorganizó el espacio económico otorgó ventajas competitivas a aquellas zonas que ya tenían cierta afluencia económica. El trazado de las líneas constituyó, en este sentido, “un primer elemento de discriminación, pero más allá de él acuño una combinación de factores en virtud de la cual ciertos espacios se encontraron, a la llegada del ferrocarril, en mejores condiciones que otros para aprovechar la innovación en el transporte y convertirla en un impulso que potenciaría las posibilidades de desarrollo local”.30

En resumen, el ferrocarril en México operó como un factor de transición al capitalismo, disolviendo algunas condiciones precapitalistas que existían en el territorio, pues se incentivó la producción para el mercado, se aumentó el nivel de formación de capital en el comercio y se elevó a rentabilidad de la inversión productiva. “Pero el ferrocarril mismo”, agrega Kuntz, debió funcionar bajo condiciones frecuentemente adversas a la transformación: la estructura de la propiedad, las relaciones de producción prevalecientes y la estrechez de los mercados que ellas provocaban eran sólo algunos de los factores que constreñían el potencial modernizados de la comunicación ferroviaria”.31

El comercio exterior

Entre 1870 y 1890, los recursos de aranceles representaron en promedio 56% de todos los ingresos de la hacienda pública federal. Pero esto comenzó a cambiar en 1890 cuando se consolidaron fuentes alternativas de ingresos. A partir de ese entonces giraron alrededor del 40% de los ingresos totales. Esto “creó un mayor margen de maniobra para la definición de los intereses estratégicos de la política comercial”, establece Kuntz. 32 Los gobiernos previos habían dependido fuertemente de los aranceles para operar las finanzas nacionales. Es decir, su motivación era de índole fiscal, no necesariamente liberal. Durante el Porfiriato se hizo un esfuerzo para obtener rentas de otras fuentes y definir una política comercial más liberal, pero aún así se dieron instancias claras de proteccionismo. En particular, esta política comercial coincidió con la gestión de José Yves Limantour al frente de la Secretaría de Hacienda., quien concilió una disminución considerable de la altura promedio de la barrera arancelaria con tarifas proteccionistas para un grupo selecto pero creciente de productos que competían con industrias nacientes. 33 ¿Cuáles fueron los cambios previos a los aranceles para obtener ese resultado?

En 1870 aún se encontraba el vigor el arancel de 1856, que contaba dos tipos de gravamen sobre las importaciones: los derechos de importación en sentido estricto, y los llamados derechos adicionales, que se cobraban como un porcentaje sobre aquéllos y se destinaban a fines específicos, como la amortización de la deuda pública, mejoras materiales entre otros. Esto cambió en 1872: eliminó las prohibiciones y duplicó el número de artículos libres de derechos, simplificando además el pago de impuestos al asimilar los derechos de importación y los llamados derechos adicionales. Además amplio la lista de productos a los que se les asignaba una cuota fija sobre la cantidad importada y uniformó la legislación para usar un sólo sistema monetario como base (con el peso como base). Sin embargo, siguió siendo proteccionista en algunos aspectos. El Estado implantó muchas regulaciones y penalidades en caso de violarlas (el contrabando era un problema en esta época). Los derechos de importación siguieron siendo muy altos para amplias franjas de la tarifa de importación (textiles, por ejemplo). Los textiles, artículos suntuarios (abarrotes, comestibles y miscelánea) constituían la parte medular de los derechos de importación, y, en los hechos, el soporte de las finanzas públicas. Hasta este momento, la disposición no sólo era proteccionista, sino que aún tenía claros fines fiscales.

Pero esto cambió en 1880, cuando el gobierno reorganizó la deuda externa e impulsó a los ferrocarriles. Con esto se aumentó la erogación del gobierno. De un gasto de casi de 21 mdp en 1879-1880 se produjo un salto a 31 mdp en 1881-1882 , casi 50 millones en 1882-1883 y 59 mdp un año más tarde. La deuda se pagó en 26 millones de dólares entre 1884 a 1889. El gobierno necesitaba más recursos. Uno de ellos había sido el impuesto al timbre de 1871, pero sus frutos se verían a mediano plazo. Era claro que el gobierno necesitaba más recursos.

En la década de los ochenta se expidieron tres aranceles. El primero, publicado en noviembre de 1880, constituyó una refundación de todas las disposiciones vigentes en materia arancelaria, incluidas las reformas que se habían operado en la tarifa de importación. El segundo, en vigor a partir de 1 de julio de 1885, fue el primer arancel dictado por el Ejecutivo. Finalmente, el propio general Díaz decretó una nueva ordenanza de aduanas en 1887, que estuvo vigente por el resto de esa década. Otros aranceles se aplicaron por el Legislativo: el derecho a bulto, y también en 1882 se decretó un aumento general del 2% en los derechos de importación, como compensación por la liberación arancelaria de las exportaciones de oro y plata. Al año siguiente, aquel aumento se hizo llegar a 5% sobre los derechos de importación. Esto trajo más ingresos al gobierno.

A finales de los 80 se dio un aumento considerable en la actividad económica, en el rendimiento del derecho del timbre y en el volumen de las importaciones que permitió emprender algunos ajustes al gobierno. Esto se ayudó con la devaluación del peso, con lo que se protegió a los nacionales, la disminución del contrabando y las mejoras en la administración aduanal. Los derechos de importación aumentaron de 15 a 22 mdp de 1885 a 1889. El timbre pasó de 9.5 mdp en 1889 a 21.6 mdp en 1897-1898 para rebasar por primera vez los derechos de importación (21 mdp ese año).

Así llega el arancel de 1891, el más libre de este periodo, el cual aumentó la lista de artículos libres de derechos, que llego a 115, y redujo las cuotas de la mayoría de los productos gravados. “Este arancel refleja ya la fortaleza del aparato estatal, la madurez de la administración y los objetivos que ésta perseguía en el diseño de la política comercial”, afirma Kuntz. 34 En esta fecha también se comenzaron a diseñar tarifas de importación “en cascada”, en donde los productos terminados o intermedios, ya no sólo insumos, presentaron tarifas más altas.

En conclusión, según Kuntz los cambios de esta época fueron muchas veces transparentes en términos de sus motivaciones, pero no así en lo concerniente a su coherencia interna, sus propósitos específicos y su adecuación para alcanzarlos. Podemos ver un patrón de zigzag en donde las medidas tomadas para regular los aranceles y balancear su aportación al erario fluctuó entre una visión proteccionista y aquella con una inclinación más tendiente hacia el libre mercado. Ambas sintetizan, creo, el modelo de desarrollo escogido y el papel de transición modernizadora que asumió el Estado.

Conclusiones

A lo largo de este texto he tratado de demostrar que si bien durante el último tercio del siglo XIX se inició una corriente económica modernizadora en el gobierno de México, el Estado nunca aplicó los principios del libre mercado en su totalidad. Todo indica que el desarrollo se centró en ciertos sectores específicos de la población, dejando atrás a grandes grupos poblaciones. El sistema centralista con tendencias dictatoriales de Díaz, junto con la falta de un desarrollo homogéneo, son dos factores determinantes para entender la revolución social que acabó con el Porfiriato.

Como dice Harber, México se metió de lleno, aunque tarde, a la Revolución Industrial a través de su sector manufacturero. A lo largo del XIX y parte del XX hubo dos tipos de obstáculos para la industrialización nacional. Los primeros, entre 1830 y 1880, fueron externos: carencia de un mercado nacional, pocas garantías a la propiedad, bajo rendimiento de la renta per cápita, bandolerismo, aranceles internos). Los segundos, entre 1880 y 1940, internos: incapacidad de conseguir economías de escala, altos costes del capital fijo y la baja productividad. Después y durante la Revolución, el segundo grupo de limitaciones se mezclarían con otras externas. Es decir, no se produjo el proceso de industrialización autosostenido que dominó en Inglaterra o en Estados Unidos, en donde la producción de bienes de consumo no generó encadenamientos importantes con los nuevos productos y procesos ni hacia adelante ni hacia atrás. En su lugar, una serie de obstáculos originaron un proceso de industrialización truncada, dependiente de la intervención gubernamental, caracterizado por la producción oligopolista y monopolista y dominado por empresarios que seguían estrategias encaminadas únicamente a la consecución de rentas.35

OBRAS CITADAS

  • Cargmagnani, Marcello. “Riqueza nacional, derechos económicos y regulación estatal”, Estado y mercado. La economía pública del liberalismo mexicano, 1850-1911, México, FCE, 1994, pp. 25-55. 
  • Garner, Paul. “Liberalismo pragmático, 1876-1884”, Porfirio Díaz. Del héroe al dictador: una biografía política, México, Planeta, 2003, pp. 75-102. 
  • Haber, Stephen. "La economía mexicana, 1830-1940: obstáculos a la industrialización", Revista de Historia Económica 8, núm. 1, pp. 81-93 y núm. 2, pp. 335-361.
  • Kuntz, Sandra. “La política comercial”, El comercio exterior de México en la era del capitalismo liberal, 1870-1929, México, El Colegio de México, 2007, pp. 191-264. 
  • Kuntz, Sandra. “Los ferrocarriles y la formación del espacio económico en México, 1880-1910”, en Sandra Kuntz y Priscilla Conolly (coords.), Ferrocarriles y obras públicas, México, Instituto Mora, 1999, pp.105-137. 
  • Ludlow Leonor & Carlos Marichal, “La deuda pública en México en el siglo XIX: el difícil tránsito hacia la modernidad”, en Enrique Cárdenas (comp.), Historia Económica de México, vol. II,. México: Fondo de Cultura Económica, 2004, pp. 184-200.
  • Ludlow, Leonor. “La primera etapa de formación bancaria (1864-1897)” en Leonor Ludlow y Jorge Silva Riquer (comps.), Los negocios y las ganancias de la Colonia al México moderno, México, Instituto Mora, 1999, p. 330-359. 
  • Luna, María. “Por la senda extracongresual: la Ley General de Instituciones de Crédito”, El Congreso y la política mexicana (1857-1911), México, El Colegio de México, 2006, pp. 339-371.
  • Márquez, Graciela. “El proyecto hacendario de Matías Romero” en Leonor Ludlow (coord.), Los secretarios de Hacienda y sus proyectos (1821-1933), t. II, México, UNAM, 2002.
1
Cargmagnani, M. “Riqueza nacional, derechos económicos y regulación estatal”, Estado y mercado. La economía pública del liberalismo mexicano, 1850-1911, México, FCE, 1994, p. 25.
2
Idem
3
Idem
4
Cargmagnani, Op. Cit, p. 28.
5
Ibid, pp. 54-55
6
Márquez, G. “El proyecto hacendario de Matías Romero” en Leonor Ludlow (coord.), Los secretarios de Hacienda y sus proyectos (1821-1933), t. II, México, UNAM, 2002, p. 116.
7
Ibid, p. 118.
8
Ibid, p. 120.
9
Ibid, p. 123-124.
Ibid, p. 127-129.
Garner P., “Liberalismo pragmático, 1876-1884”, Porfirio Díaz. Del héroe al dictador: una biografía política, México, Planeta, 2003, passim.
Ibid, p. 88.
Ibid, p. 89.
Ibid, p. 103.
Ibid, p. 89.
Ludlow, L. “La primera etapa de formación bancaria (1864-1897)” en Leonor Ludlow y Jorge Silva Riquer (comps.), Los negocios y las ganancias de la Colonia al México moderno, México, Instituto Mora, 1999, p. 359.
Ibid, p. 331
Ibid, 354.
Luna, M. “Por la senda extracongresual: la Ley General de Instituciones de Crédito”, El Congreso y la política mexicana (1857-1911), México, El Colegio de México, 2006, p. 339.
Ibid, p. 361.
Ibid, p. 369.
Ibid, pp. 370-371.
Ludlow, L. y Carlos Marichal, “La deuda pública en México en el siglo XIX: el difícil tránsito hacia la modernidad”, en Enrique Cárdenas (comp.), Historia Económica de México, vol. II,. México: Fondo de Cultura Económica, 2004, pp. 184-185.
Ibid, p. 188.
Ibid, pp. 190-192.
Ibid, pp. 194-195.
Idem
Kuntz, S. “Los ferrocarriles y la formación del espacio económico en México, 1880-1910”, Sandra Kuntz y Priscilla Conolly (coords.), Ferrocarriles y obras públicas, México, Instituto Mora, 1999, pp.107.
29Ibid, p. 118.
30Ibid, p. 124
31Ibid, pp. 134-135.
32 Kuntz, S. “La política comercial”, El comercio exterior de México en la era del capitalismo liberal, 1870-1929, México, El Colegio de México, 2007, pp. 192-193.
33Ibid, p. 194.
34Ibid, p. 213.
35Haber, S. "La economía mexicana, 1830-1940: obstáculos a la industrialización", Revista de Historia Económica 8, núm. 1, pp. 81-93 y núm. 2, pp. 81-82

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