De crisis y desigualdad. Los modelos económicos del México moderno

Introducción

En este texto se abordarán los modelos y principales planes económicos que el Estado implementó después de la Revolución mexicana. El periodo histórico analizado abarca buena el siglo XX y algunos años del siguiente, un lapso en donde los responsables de las políticas económicas del país apostaron, primero, por la intervención del Estado y el nacionalismo, seguido de una fuerte industrialización del país, para finalmente aceptar las corrientes económicas liberales que las naciones modernas ya habían implementado tiempo atrás. Como se verá, cada etapa tuvo repercusiones en el desarrollo del país. Al crecimiento ligado a la coyuntura de la Segunda Guerra Mundial que tuvo de apoyo a un Estado central fuerte, le siguió un modelo basado en la solicitud de préstamos que finalmente se desplomó en 1982 para llegar, finalmente, a la economía de mercado que vivimos hoy. Con la ayuda que proporciona el paso del tiempo, esta reseña crítica intentará demostrar que las decisiones del gobierno mexicano no siempre fueron las mejores, a pesar de que en su momento levantaron distintos indicadores económicos y sociales, generalmente a expensa de otros.

NOTA: Este es un ensayo realizado para la maestría en Historia Moderna de México de Casa Lamm como parte de la materia "Introducción a la Historia Económica de México", impartida por la Dra. Iliana Quintanar Zárate.

I. La revolución mexicana y la reestructuración económica

La modernización económica del Porfiriato no resolvió las grandes desigualdades sociales con las cuales el país había vivido desde su independencia. Si bien la administración Porfirista aumentó la actividad económica, los beneficios de ésta no llegaron a la mayoría de las personas. Dicha iniquidad, aunada a la coyuntura política alrededor de Díaz y los grupos que se oponían a su nueva reelección, tuvo como costo social el levantamiento armado y la inestabilidad política experimentada entre 1910 y 1920. La tierra y las mejores condiciones para los obreros fueron las principales demandas de los movimientos suscitados en ese lapso, los cuales rompieron con la estabilidad política que el país había mantenido durante el Porfiriato. Esto trajo consecuencias económicas, aunque distintas en alcance y temporalidad según la región afectada.

De acuerdo con Knight, la Revolución se puede entender por las razones económicas desiguales trazadas durante el Porfiriato, pero también por un “combustible popular” que siempre se encuentra en levantamientos grandes y sociales.¹ En el caso de México, el combustible fue político, dirigido en contra de los abusos de un Estado cada vez más opresor y también popular-económico, el cual se evidenció en la protesta agraria y la desbalanceada distribución de la tierra, agrega el autor.

Durante el periodo más álgido de lucha, el país vivió estragos económicos en el corto plazo. 

La guerra fue más intensa entre marzo de 1913 y julio de 1914 y fue más que nada afuera de centros urbanos. Según Medina Peña, la Revolución afectó la economía más como fenómeno político que como expresión bélica.² Hubo daños a las vías férreas, así como confiscaciones de granos y ganado. Pero según el mismo Medina Peña, el daño principal provino de las políticas monetarias y crediticias de los jefes revolucionarios de la fase constitucionalista. “Esa etapa armada revolucionaria desarticuló el sistema bancario y financiero por los empréstitos forzoso y la emisión de papel moneda (bilimbiques) por parte de todas las facciones en lucha”, medidas que, sumadas a los daños estructurales y la desaparición de los mecanismos formales de crédito, provocaron “una depresión económica generalizada”.³ Esa depresión de la economía interna se agudizó después de 1917 por la desconfianza de inversionistas y ahorrados ante la incertidumbre de los alcances del artículo 27 constitucional, el reparto agrario y la creciente fuerza de organizaciones obreras, relata el autor.

A pesar de eso, la Revolución logró cambios socioeconómicos de largo plazo. Además del artículo 27, que estableció que las tierras y aguas comprendidas dentro del territorio son propiedad de la Nación, los artículos 23 (prohibición a ser juzgados dos veces por el mismo delito) y 127 (pago para servidores públicos) fueron esenciales para comenzar a reconstruir el país a partir de 1920, con lo que se puedo derrumbar a los pilares políticos del Porfiriato, incluyendo el ejército, los rurales, los científicos, los terratenientes y los viejos inversionistas extranjeros, los cuales “fueron remplazados por nuevos grupos, muy heterogéneos, pero con perfil social más plebeyo y un poder movilizador mucho mayor que sus predecesores porfirianos”. ⁴ En ese mismo esfuerzo de reconstrucción se encuentra la reforma agraria, la cual fomentó la organización campesina, la educación rural y le dio orgullo al ejidatario.

En pocas palabras, siguiendo la tesis de Knight, con la Revolución se formó un Estado más fuerte y con penetración social. El movimiento reveló las debilidades del esquema socioeconómico Porfirista, que resultaría más duradero que aquel que había derrocado. Pero además, se crearon nuevas instituciones, como el Banco de México (1925), se movilizaron organizaciones masivas, se domesticó al ejército y surgió una capa de técnicos “que compartían el compromiso oficial con el desarrollo nacional”.⁵

Así, a partir de 1920, los gobiernos de Álvaro Obregón, Plutarco Elías Calles y del llamado Maximato fundaron los instrumentos institucionales con los cuales el Estado posrevolucionario pudo intervenir en la economía, ante la ausencia de confianza del empresario o el ahorrador y suficientes recursos del exterior. Como dijimos arriba, la guerra no destruyó el sistema económico Porfirista, sino que mostró las debilidades del mismo y re-encauzó sus esfuerzos hacia los grupos sociales más visibles—más estridentes--del movimiento. La reconstrucción necesitó de un Estado interventor. La base fue una Constitución que unió esquemas liberales con derechos sociales y delineó la responsabilidad de un Estado nacionalista con la figura presidencial como ariete del sistema.

Con la reconstrucción en mente, Obregón pasó los primeros años de su gobierno tratando de concluir un acuerdo con los acreedores internacionales sobre la deuda externa, condición de Washington para reconocer al nuevo gobierno. Lo logró, pero los gobiernos subsecuentes batallaron con dicho acuerdo. En cuanto al gasto público, a partir de 1924 se aumentó lo destinado a inversión y crecimiento económico a costa de lo dedicado a lo administrativo, con el objetivo de balancear el presupuesto. Se recortaron gastos, subsidios, áreas redundantes y limitaron compras al exterior. Pero además, en 1924 se introdujo el ISR para tener más entradas fiscales. Ese impuesto gravó las ganancias personales y las utilidades de sociedades y empresas diferenciando las diversas clases de rentas: las provenientes del capital, las del capital y el trabajo y las del trabajo propiamente dichas, observa Medina Peña.

Ya con Calles, en 1928, el sistema bancario comenzó a ver los cambios establecidos tras el Porfiriato. Se creó la Comisión Nacional Bancaria para vigilar el cumplimento en la materia y para restablecer la confianza de ahorradores e inversionistas. Estos cambios legales habían comenzado desde 1925, con la creación del Banco de México (aunque fue hasta 1931 cuando comenzó a tener poder por coyunturas externas). Para 1938, con Cárdenas, ya era el principal agente de la política económica del país. En ese misma década se crearon Nacional Financiera (1934), el Banco Nacional de Crédito Ejidal (1935), Comisión Federal de Electricidad (1937) y Banco Nacional de Comercio Exterior (1937).

Los gobiernos posrevolucionarios de la década de 1930 dedicaron buena parte del gasto público a la construcción de caminos y obras de irrigación. Esto se hizo con la doble intención de traer más desarrollo al territorio, pero también aumentar el control del mismo, en vista de que los ferrocarriles habían sido usados por un grupo pequeño a lo largo de la Revolución para su enorme beneficio. Las presas se establecieron para estabilizar al campo y aumentar su productividad. En el mismo lapso se incrementó la red eléctrica y telefónica. El sector industrial también creció al ser incentivado por los gobiernos del mismo decenio, pero más que nada con bienes producción como el acero y el cemento.

Cabe destacar que a lo largo de la década de 1930 la economía mexicana se vio afectada por la crisis de 1929, la cual sobrevino tras el auge financiero de Estados Unidos que culminó con el crack de Wall Street. En México, la gran depresión impactó a la economía de tres formas: primero, disminuyó la demanda y los precios del sector exportador; segundo, el deterioro de la balanza comercial y de servicios impactó el nivel de reservas internacionales dentro y fuera del Banco de México; y tercero, la caída de las exportaciones y de la actividad económica en general redujo el nivel de ingresos fiscales y, por tanto, también el gasto público.⁶ 

No todo fue negativo, sin embargo, a pesar de que aumentó el precio de las importaciones, los consumidores tuvieron incentivos para sustituir bienes importados por bienes producidos internamente, con lo que la demanda por bienes nacionales aumentó. La actividad económica mejoró cuando las políticas macroeconómicas se modificaron, en especial la monetaria y cambiaría, y a que los términos de intercambio mejoraran como consecuencia de aumentos en el precio de la plata, lo cual empezó a ocurrir a principios de 1932, anota Cárdenas.⁷ 

Las políticas económicas ortodoxas implantadas en el país ayudaron a que saliera con relativa rapidez de la crisis. La base había sido una política monetaria restrictiva y la imposición de una Comisión de Cambios que con un fondo regulador aseguró la estabilidad del tipo de cambio. El presupuesto se niveló a través de gravámenes al ingreso, como el ISR.

Así, vemos que durante el periodo se institucionalizó la Revolución por medio de un Estado interventor y un gobierno central fuerte. La creación del PNR en 1929 canalizó la acción del Estado sobre la economía, bajo la lógica de que el partido reunió bajo un mismo órgano—si bien imperfecto y sujeto a conflictos de sus distintas facciones--los intereses obreros, campesinos y de las clases urbanas. Es decir, de la “familia revolucionaria”. Las demandas revolucionarias y las mejoras sociales se encauzaron a través de ese partido único, el cual apoyó una visión nacionalista de la economía.

II. El nuevo paradigma: nacionalismo económico

La intervención más notoria del Estado para llevar a cabo el nacionalismo económico fue durante el periodo de Lázaro Cárdenas (1934-1940). El partido hegemónico apoyó al mandatario aprobando un programa que enfocó los esfuerzos de ambos hacia la concreción de las promesas revolucionarias, en particular aquellas relativas a los obreros y campesinos. El documento que fue enviado a las comisiones del PNR con la aprobación de Calles se modificó para sustentar el gobierno de Cárdenas, el cual comulgaba con ideas más socialistas. La maniobra cimentó la posición del michoacano en el poder al aprobarse el texto como el Plan Sexenal de su gobierno.

En vista de los recientes problemas económicos que había enfrentado México a causa de la Gran Depresión y los vaivenes de las economías externas, este documento centró los esfuerzos de crecimiento al interior de la nación, con particular énfasis en el gasto dedicado a obras públicas y la producción de riqueza proveniente del suelo y subsuelo nacionales. El Plan intentaba así cumplir con las promesas de la Revolución, mejorando las condiciones de los trabajadores al reorientar las condiciones económicas.

El documento tiene poco de liberal. En el mismo, el individuo fue sustituido por el colectivo y la iniciativa individual por la regulación estatal. Su legitimación se basó en dos argumentos: el primero fue asegurar el bienestar general a través del fortalecimiento del poder público; el segundo, asumir una posición defensiva frente a los embates internacionales, tanto políticos como económicos. La retórica del Plan fue a veces incluso marxista, justificando las acciones a tomar en nombre del pueblo y “la lucha de clases inherente al sistema de producción en que vivimos”.⁸ Sus objetivos se realizarían, de acuerdo con el mismo, a lo largo de seis etapas.

Los puntos centrales del plan fueron: a) La agricultura. En este apartado se estableció el apoyo a los ejidos y la eliminación de los latifundios. El artículo 27 Constitucional es entendido aquí como el eje para dotar de tierra y agua a la población para satisfacer sus necesidades a través de la promoción de la agricultura, las sociedades cooperativas, la irrigación y la mejor planeación de la riqueza pecuaria y forestal. b) El trabajo. Se privilegió a las masas obreras y campesinas, así como a los sindicatos. En este inciso se dejó en claro que habría una ley sobre el Seguro Social y se puso de manifiesto que se ayudaría a los obreros a adquirir sus casas. c) Educación pública. Más que ninguna otra educación pública, se advirtió sobre la importancia de la educación rural a través de escuela normales que enseñarían conocimientos básicos y aquellos ligados a la agricultura (la educación pública tendría un enfoque de corte socialista durante el sexenio). Otros temas también fueron incluidos pero con menor extensión, aunque no importancia: salud, comunicación y obras públicas, gobernación del Estado, Ejército, Relaciones Exteriores y Hacienda (se estableció la reorganización del ISR y otros impuestos, y se dijo que el Banco de México compraría más oro y daría más créditos).

El apartado más novedoso del documento se tituló “Economía Nacional”. Si bien privilegió la producción de energía eléctrica e hidroeléctrica y se advirtió que se eliminarían las importaciones que compitieran con industrias nacionales--salvo aquellas necesarias para la vida moderna—en este inciso se dejó en claro que el Estado haría efectiva la nacionalización del subsuelo y que ampliaría las zonas nacionales de reserva de petrolera “a fin de que en todo tiempo se cuente con reserva fija de terrenos petrolíferos que cubra las necesidades futuras del país”. El Estado se asumió entonces como un ente regulador para evitar que el país sólo derivase una “tributación mezquina” de la riqueza del subsuelo.⁹ La expropiación petrolera—en donde Estados Unidos y otras potencias tenían millonarios inversiones--se llevó a cabo el 18 de marzo de 1938 con la base del Plan Sexenal.

Las razones por las que Estados Unidos y las potencias no intervinieron en la expropiación han sido muy estudiadas y una profundización del tema requeriría mayor extensión que el ofrecido en este espacio. Simplemente diremos que la coyuntura internacional que enfilaba a las potencias del Eje contra los Estados Unidos y sus aliados favoreció el plan nacionalista del gobierno mexicano. Estados Unidos no creyó que Cárdenas y su gobierno llevarían a cabo esa radical acción. Cárdenas, claro, había asegurado el apoyo de obreros y campesinos para gobernar, sustento operado vía la CTM y la CNC. Esta fue la palanca que usó para forzar la mano de las compañías petroleras extranjeras que tenían inversiones en México. Los obreros recibieron el respaldo del gobierno para renegociar su contrato colectivo frente a las grandes petroleras, las cuales en ese entonces controlaban buena parte de la explotación y circulación del mineral en todo el mundo. 

Las quejas de los trabajadores de esta industria fueron canalizadas por medio del Sindicato de Trabajadores Petroleros de la República Mexicana, creado en 1935 e incorporado a la CTM en 1936 (el grupo sumaba unos 18 mil obreros). Con esa acción quedó bajo influencia oficial. De forma paralela, y siguiendo lo establecido en el Plan Sexenal, el gobierno mexicano creó la Administración General del Petróleo Mexicano en 1937, lo que disgustó a Estados Unidos. Ese mismo año estalló la huelga contra las compañías petroleras y el gobierno se puso de lado de los trabajadores. 

En el fondo, de hacerle caso a todas las demandas laborales de los inconformes, las compañías tendrían que invertir un total de 44 millones de pesos, una cantidad que les parecía muy elevada, tanto así como para retirar sus operaciones del país en negativa a realizar ese pago. El problema se extendió hacia los tribunales, los cuales juzgaron a favor de los obreros. La resolución final, en donde el gobierno nacionalizó a las empresas, demostró que el poder del subsuelo ahora pertenecía al Estado.

De acuerdo con Meyer, la expropiación “fue la culminación de un propósito más o menos definido de los gobiernos revolucionarios de modificar la estructura colonial de una una industria vital para la economía mexicana” con el objetivo de sustraer la industria petrolera de manos de empresas extranjeras. La lucha fue corta pero intensa y sus repercusiones irían más allá del campo puramente petrolero. ¹⁰ 

En la década de los 40 el esquema implantado por Cárdenas daría un giro hacia la moderación. Sin embargo, como advierte el propio Meyer, “al final, las transformaciones efectuadas durante el régimen cardenista no desembocaron en el tipo de sociedad deseada por sus autores”, sino que más bien se aprovecharon por los gobiernos que le siguieron para apoyar un desarrollo económico ligado a la estructura de los modelos capitalistas.¹¹

III. Un nuevo modelo de crecimiento: la industrialización

El sexenio posterior al de Cárdenas marcó un giro en el modelo económico del país. A partir del mandato de Manuel Ávila Camacho (1940-1946), se le dio un renovado apoyo al crecimiento basado en el proteccionismo del Estado y la industrialización con esquemas mixtos de participación entre privados y gobierno. El foco central del desarrollo dejaron de ser las clases obreras y el mejoramiento de sus condiciones sociales.

La deuda externa

Uno de los factores primarios de este cambio fue la forma en que se disminuyó la deuda pública externa, la cual ascendía al 1 de julio de 1929, antes del advenimiento de la Gran Depresión, a 1 089 millones de pesos, compuesto de 656.5 millones de capital y 443.3 de intereses vencidos. El grueso se le debía a EEUU. Con la suma de los títulos, la deuda era de 1 395 mdp.¹² Después vino el Plan Sexenal de Cárdenas, lo que dificultó el pago por las reformas sociales propuestas en ese documento. Pero la situación de México comenzó a cambiar de 1941, gracias a la repartición y la inmigración de capitales, al aumento de la exportación y a otros factores, situación normal en un país neutral ante el conflicto bélico internacional de ese entonces, anota Bazant, pues Estados Unidos se apoyó fuertemente en México para obtener bienes durante la guerra.

Fue ahí donde surgió una oportunidad única para lograr acuerdos definitivos y ventajosos. Así, al principio de 1941 se empezó a negociar en tres planos diferentes: petróleo, reclamaciones y la deuda externa titulada.¹³ En 1942 se logró un primer acuerdo que redujo la deuda externa titulada directa de México, de 599 516 222 dólares por capital e intereses, a 49 560 750 dólares, o sea a menos de 10% de su monto original. Con ese mismo trato inició el restablecimiento del crédito de México (el gobierno había decretado suspensión de pagos en 1928). Después, en 1946, se hizo otro acuerdo. La deuda total ferrocarriles disminuyó de 557 603 382 a 50 509 630 dólares, en otras palabras a menos del 10% de su valor original. En proporción inversa, los países involucrados en la Segunda Guerra aumentaron enormemente sus deudas públicas entre 1940 y 1945.¹⁴

¿A qué se debió esta enorme reestructuración? Considerando los largos años transcurridos desde la suspensión de pagos, postula Bazant, la mayoría de los nuevos titulares eran probablemente distintos a los suscriptores primitivos, y habían adquirido los valores, a precios muy bajos, de los compradores originales. Así pues mejoraría también la situación de los tenedores de los bonos, cuyas cotizaciones subirían al reanudarse el servicio de la deuda.¹⁵ Otros países, incluyendo las potencias mundiales, habían hecho algo similar después de la Primera Guerra. El gobierno mexicano aplicó dicha lógica unos años después.

El proceso de industrialización

Aunque a partir de 1940 y a causa de la Segunda Guerra se intensificó en el país el nuevo modelo económico de producción industrial y urbanización, las décadas previas ya habían sentado las bases del mismo. Desde finales del siglo XIX las primeras grandes industrias se establecieron en el país, pero sus beneficios fueron para unos cuantos. Es sólo después de la Revolución, según Enrique Cárdenas, cuando “la industrialización refleja en buena medida la transformación de la economía, con un efecto relevante en el sistema político y la sociedad”.¹⁶ 

Entre 1929 y 1939, agrega el autor, se dio una política de sustitución de importaciones, por un lado; por el otro, el enfoque económico detallado por Lázaro Cárdenas, como se vio unas líneas arriba, creó un mercado potencial de consumidores que se unió a varios segmentos de la sociedad. Así, entre 1932 y 1940 la producción industrial subió 118 por ciento, pues “la sustitución de importaciones fue el motor de crecimiento. Cambió el papel del sector industrial e incrementó su participación en el PIB más que que ningún otro decenio hasta la actualidad. La demanda se volcó hacia el interior”.¹⁷

Pero fue a partir de la Segunda Guerra cuando el gobierno ejerció un poder cada vez más presidencialista, autoritario y centralizado que cambió la noción de prosperidad, la cual ahora fue de la mano de la industria y el desarrollo urbano. La mayoría de los esfuerzos gubernamentales se enfocó en expandir la infraestructura económica en beneficio de la industria, el comercio y las ciudades.¹⁸ El nivel de las exportaciones y las importaciones aumentó considerablemente, así como el PIB y el gasto en inversión pública e infraestructura. Sin embargo, la distribución del ingreso se deterioró.

El proteccionismo marcó al periodo de 1946 a 1962. Las importaciones siguieron entrando al país, pero en 1947, bajo la presidencia de Miguel Alemán, entraron en vigor nuevos lineamientos para importar. A causa de una devaluación del peso, las importaciones subieron de precio. En la década de los 50 continuó la política de protección a la industria nacional. En este caso, los productos que gozaron del plan de sustitución de importaciones recibieron protección total de la competencia exterior, dadas las cuotas que el gobierno aplicó a lo foráneo. Este esquema resultó favorable para empresas asentadas en México con capital nacional o extranjero, siempre y cuando produjeran un bien que antes había sido importado. Este fue el esquema de desarrollo económico que aprovecharon incluso las transnacionales para recibir protección comercial y vender a un mercado cautivo. 

Nafinsa jugó un papel fundamental en esta etapa, argumenta Cárdenas, pues funcionó como una red de rescate para los hombres de negocios en caso de que su inversión fracasara. Si la empresa quebrara, los hombres de negocios “solicitaban” a Nafinsa que adquiriera sus acciones, y con ellas la propiedad de la empresa. Así se evitaba el desempleo y la empresa era considerada como importante para el desarrollo económico.¹⁹ El resultado fue que diversas paraestatales se multiplicaron en todo el país.

Dicho plan continuó a lo largo de la década de los 60 hasta que se derrumbó en 1982. En el primer decenio referido, el PIB aumentó cada año en 7.1 por ciento y el país se urbanizó.²⁰ Los sectores de crecimiento fueron la manufactura, infraestructura energética, construcción y servicios gubernamentales. Pero la distribución del ingreso siguió siendo muy desigual. Para mantener precios fijos en bienes se subsidió el consumo y las actividades productivas, pero a costa del erario, el cual pidió créditos internacionales para mantener su esquema de desarrollo.

El modelo fue mal diseñado. El sector industrial mexicano no era competitivo. Existió un oligopolio que permitió que sólo algunas empresas se desarrollaran bajo una fuerte protección. El resultado fue un número de empresas ineficientes, con altas tasas para el erario público a causa de los subsidios que se les otorgaban a cobro de los consumidores y contribuyentes. El mercado interno, entonces, se mantuvo artificialmente, pues las empresas tuvieron que haber sido exportadoras para crecer más allá de sus fronteras y ganar nuevos clientes. 

En el país, como se dijo arriba, imperaban el desequilibrio de ingresos y los bajos salarios. Las paraestatales creadas para subsanar la falta de capital privado fueron financiadas con endeudamiento externo. “Esto aumentó el débito comercial, que pasó de 457 millones de dólares en 1960 a 1 038 millones en 1970. El débito acumulado durante el decenio de 60 había alcanzado los 4 mil millones de dólares. Así, el desarrollo se continuó a través del endeudamiento externo”.²¹

El esquema antes descrito se llamó “desarrollo estabilizador”. Antonio Ortiz Mena, secretario de Hacienda entre 1958 y 1970, racionalizó el plan bajo el argumento del ahorro voluntario y el aumento de producción por trabajador. Sin embargo, para elevar al máximo la nueva inversión “se decidió aprovechar también la capacidad de endeudamiento externo, es decir, la transferencia de ahorro del exterior”. ²² 

Además, argumentó el funcionario, “el costo se compensó con largueza por los beneficios sociales derivados de un desarrollo económico más rápido...La deuda pública aumentó en forma apreciable; pero también lo hizo la dimensión de la economía nacional, lo que permitió una ampliación continua de la capacidad de endeudamiento”.²³

En pocas palabras, el modelo no se agotó en la década los 60 porque se detuvo con deuda externa y el auge petrolero de la segunda mitad de la década siguiente. El “desarrollo compartido” de Luis Echeverría (1970-1976) funcionó en términos de crecimiento porque se basó en endeudamiento externo. Pero hubo una devaluación en 1976 y después el endeudamiento se subsanó por los yacimientos petroleros. Esto le convino al Estado, que también dominaba la industria eléctrica. El gobierno de José López Portillo (1976-1982) ignoró lo sucedido en 1976, aplicó más subsidios y con eso encajó aún más la deuda externa. La crisis estalló en 1982.

La crisis de deuda de 1982

A inicios de los 60, coincidente con el modelo de desarrollo estabilizador, dos grupos de funcionarios gubernamentales planteaban dos esquemas económicos diferentes, observa Elsa Gracida. El primero quería seguir con el modelo que había operado antes; el segundo, que comprendía que el mundo comenzaba a cambiar, pedía intensificar las exportaciones y aplicar ideas económicas más liberales como palancas para el desarrollo.²⁴ Los tomadores de decisiones del gobierno optaron por el modelo ya establecido, aquel basado en la deuda y la protección. El problema fue que tan solo en 12 años, entre 1970 y 1982, la deuda pública aumentó de 3 259 millones de dólares a 84 100 millones de dólares.²⁵

En así como a lo largo de la década de los 70 continuaron las dos visiones descritas arriba. Para el gobierno de López Portillo, ambas posturas se enfrentaron clara y públicamente. Los empresarios acusaron entonces, al igual que con Echeverría, que el Estado generaba inflación a causa de los saldos negativos de las finanzas públicas y de la cuenta corriente. Pero el gobierno decidió endeudarse cada vez más y su margen de maniobra se volvió cada vez más estrecho al depender del endeudamiento exterior para captar recursos financieros. 

El anuncio de 1977 de nuevas reservas petroleras sirvió para que la administración aplicara una política expansiva, apuntalada por Pemex, que tuvo como objetivo traer la prosperidad a la nación. En efecto, las industrias ligadas al petróleo sí aumentaron su producción: fabricación y ensamble de autos, autobuses y camiones y algunos productos químicos, pero el gobierno decidió solicitar más deuda cuando se resintió una baja en el precio del petróleo aunada a una fuga de capitales.

Finalmente, en 1981 se canceló la línea de crédito del gobierno mexicano. En 1982 el secretario de Hacienda solicitó que se otorgara a México una suspensión por 90 días del pago del principal de la deuda exterior. “Este acto reconoce la crisis mexicana, pero también es el catalizador de otras crisis a nivel mundial. La raíz es la acumulación de gigantescas deudas, asociadas con el esquema de crecimiento, imposibles de reembolsar ahora”, sintetiza Gracida.²⁶ 

Poco después, el 1 de septiembre de 1982, López Portillo nacionalizó la banca. El mensaje entre líneas fue un castigo a los banqueros que habían especulado con la economía llevando sus capitales fuera del país, así como una crítica implícita al modelo de mercado del entrante Miguel de la Madrid (1982-1988).

IV. De crisis y estancamiento

La etapa posterior a la crisis de deuda de 1982 ha sido caracterizada por crisis, devaluación, inflación, recesión y ajuste económico, al mismo tiempo que estabilidad macroeconómica y cambio estructural, opina Márquez. ²⁷ Este desenvolvimiento continua hasta la fecha. Desde ese fatídico año, el crecimiento del país, cuando lo ha habido, ha sido desigual, socialmente desequilibrado y, en general, lento.

Durante la década de los ochenta imperaron los programas de ajuste y reordenación del modelo económico. De una economía proteccionista dirigida por el Estado, se paso rápidamente a una economía de mercado para subsanar los efectos de la deuda externa. Después de la crisis de deuda se aplicaron severas medidas para cumplir las metas de reducción del sector público, los desequilibrios de la balanza de pagos y la tasa de inflación, condensados en los objetivos del Programa Inmediato de Reordenación Económica (PIRE). 

De forma paralela, a lo largo de la década se hicieron acuerdos con el Fondo Monetario Internacional y Banco Mundial para normalizar los pagos de intereses y capital. Así, México y otros países latinoamericanos se convirtieron en países exportadores de capital a los países desarrollados. Esto hizo que el crecimiento fuese nulo en la región. A causa de los efectos de este modelo, a la decenio se le atribuyó el apelativo de la “década perdida”.

En México, los años inmediatos a 1982 fueron marcados por la reducción del gasto en inversión del sector paraestatal con la desincorporación o privatización de empresas en manos del gobierno (era de 1 155 entidades al final del sexenio de López Portillo). Cabe recordar que en 1982, sólo tres meses después de que se nacionalizara la banca, se hizo la venta de la tercera parte de sus acciones. “Se trataba de un cambio en la concepción del papel del Estado en la economía, rechazando implícitamente el intervencionismo público de la primera mitad del siglo XX”.²⁸ 

El mercado ahora tendría un papel protagónico. Los años posteriores vieron acuerdos para reestructurar el vencimiento de las tasas de interés de la deuda externa, con lo que pudo rescatar el pago de más de 48 mil millones de dólares.

Sin embargo, fue 1985—el año de los terremotos del 19 y 20 de septiembre—cuando el precio del dólar aumentó considerablemente y las exportaciones mexicanas comenzaron a competir de forma más atractiva. También fue el año de la eliminación comercial, pues cuatro quintas partes de los bienes importados fueron liberados de aranceles. La sustitución de importaciones había quedado en el pasado. El Plan Baker comenzaría a tomar forma para desarrollar a los países en deuda de América Latina con préstamos del FMI, Banco Mundial y gobierno de Estados Unidos mediante la restructuraciuón de sus deudas (México recibió créditos por 7.7 mil millones de dólares al aceptar el acuerdo). Las medidas impactaron a México de forma que aumentó notablemente la cantidad de bienes importados para, en teoría, aumentar la competencia de los productos nacionales. El peso estuvo subvaluado. Pero en 1986 cayó el precio de petróleo. A pesar de eso, el país cumplió con el pago de intereses y mantuvo firme su política de apertura comercial.

El costo de estas decisiones fueron periodos de alta inflación. “Esto fue causado por contener el choque petrolero con un tipo de cambio subvalorado y un rápido proceso de apertura comercial. En 1986 y 1987 fue de 105.7% y 159.2%”. ²⁹ Las medidas de austeridad no habían logrado atraer suficiente inversión extranjera. El problema se trató de resolver con el Pacto de Solidaridad Económica y después el Pacto de Estabilidad y Crecimiento Económico, introducido por Carlos Salinas de Gortari (1988-1994). El último intentó, además, lograr la recuperación económica del país, pues los inversionistas no confiaban lo suficientemente en la economía mexicana como para aportar los niveles de flujo de capital extranjero deseados por el gobierno. 

Una de las primeras medidas de la administración salinista para ofrecer de nuevo esa confianza fue la privatización de la banca, en 1990. El segundo factor fue le negociación del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos y Canadá, el cual entró en vigor el 1 de enero de 1994 (el mismo día del levantamiento zapatista en Chiapas, el cual cuestionó el modelo de desarrollo económico ligado al mercado). Con esas medidas el país se comprometió a la apertura comercial. “El mercado pasada a ocupar un papel prioritario sobre el Estado y, en el crecimiento de las exportaciones, se cifraban las esperanzas para lograr una recuperación capaz de atender la enorme deuda social acumulada a lo largo de una década de crisis”, dice Márquez.³⁰ 

Al mismo tiempo se privatizaron Telmex, Imevisión, Mexicana y Aeroméxico, minera de Cananea y Real del Monte, Tabacos Mexicanos y Dina, entre las más sobresalientes. Un total de cinco mil kilómetros de carreteras fueron concesionados entre 1990 y 1994. También se le permitió hasta 100% de participación al capital privado en sectores antes cerrados y se capitalizó el campo, con lo que se logró aumentar su productividad.

Pero el castillo se derrumbó con la crisis de 1994. Hacia 1993 ya se había notado la desaceleración y el aumento del déficit comercial. La brecha entre exportaciones e importaciones era demasiado grande. Sintetiza Márquez:

La crisis tuvo que ver con la banda de flotación de dólar acotada por un deslizamiento diario máximo fijado por las autoridades. Banxico podía utilizar las reservas internacionales para meter la paridad dentro de la banda de flotación, condición aceptable bajo circunstancias de un flujo sostenido de inversión extranjera. Pero el aumento de la tasa de interés en EEUU incentivó la salida de inversión extranjera en cartera y esa demanda de dólares presionó el tipo de cambio, situándolo en el límite superior de la banda. Para contrarrestar esto, el gobierno aumentó la oferta de Tesobonos, certificados de la Tesorería denominados en dólares. Así se ofrecía seguridad a los inversionistas y se aminoraba la sangría de capitales.³¹

El resultado previsible fue un enorme aumento de la demanda de estos Tesobonos, hacia el final de 1994, lo que incrementó enormemente la deuda interna del gobierno, comprometiendo con ella la disponibilidad de reservas en el momento de su vencimiento. También se detuvo el flujo de inversión extranjera y con eso la acumulación de divisas del banco central. Así llegó el 1 de diciembre de 1994 y la entrada de Ernesto Zedillo a la presidencia (1994-2000), quien amplió el techo de la banda en 15%, lo que causó más especulación. Dos días después se dejó flotar libremente el dólar, lo que provocó una macrodevaluación. Esto causó crisis financiera y social ( de 3.4 se pasó a más de 5 pesos por dólar). La situación se había complicado previamente con los asesinatos del candidato del PRI Luis Donaldo Colosio, así como el del líder de ese mismo partido.

El gobierno mexicano hizo entonces ajustes y recortes para contener los efectos de la crisis. Se elevó la tasa del IVA del 10% al 15%, lo que hizo que subiera la inflación. También aumentó la cartera vencida de los bancos. Una crisis bancaria era inminente. Para evitar el colapso, Zedillo hizo el Fondo Bancario de Protección al Ahorro (Fobaproa) y así se amparó el ahorro de sus clientes, pero también el dinero de los accionistas de los propios bancos, quienes se habían beneficiado de préstamos exhorbitantes. En 1998 se transformó en el Instituto de Protección al Ahorro Bancario, institución que absorbió los pasivos del rescate y los convirtió en deuda del gobierno federal. Esto significó agregar una carga financiera al sector púbico de más de 700 mil millones de pesos.³²

Entre 1995 y el año 2000 se aplicaron ajustes macroeconómicos. Las exportaciones generaron crecimiento. Pero la desigualdad social se hizo más aguda. Hubo pérdida de poder de adquisición. El nivel de vida de la población disminuyó y marcó con mayor notoriedad la diferencia económica entre los estados del norte, más desarrollados, y los del sur del país. Para contrarrestar los efectos de la crisis se crearon programas de apoyo social focalizados.

Al respecto, Moreno y Ros establecen que los reformas económicas de México fueron acompañadas por cambios en las política sociales. “Con las reformas de mercados estas políticas públicas fueron fueron refrendatas de manera gradual hacia el subsidio de la demanda con acento en el gasto social en un segmento específico de la población pobre. Asimismo, el gasto social empezó a depender más de la entrega de transferencias en efectivo condicionadas para aliviar la pobreza”, afirman los autores.³³ Estos programas, a partir del salinato, fueron un componente clave de la estrategia política del presidente. En ese sexenio se estableció Pronasol, a lo que siguieron los programas Progresa, en sexenio de Zedillo, y Oportunidades, con los presidentes Vicente Fox (2000-2006) y Felipe Calderón(2006-2012), ambos del PAN. Otras iniciativas de política social desde ese momento han sido la Ley General de Desarrollo Social, la creación del Coneval (Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social). Fox también estableció el Comité Técnico para Medición de la Pobreza (2001), el cual desglosó la pobreza en pobreza alimentaria, pobreza de capacidades y pobreza de patrimonio.

Los autores antes mencionados, sin embargo, cuestionan el alcance de estas políticas. Si bien el gasto social como porcentaje del PIB se incrementó entre 1988-1994 y 2000-2006 para pasar de un promedio de 7.1% a 10.1%³⁴, la desigualdad no ha disminuido. 

Esto tal vez sea a causa de una mayor concentración de la riqueza que del ingreso, la cual parece estar relacionada a una mayor integración internacional ya sea como resultado del cambio tecnológico y su sesgo hacia el uso intensivo de mano de obra calificada o de los efectos directos de la liberalización comercial.³⁵ En épocas recientes se ha observado una mejora en los indicadores de pobreza, los cuales han sido asumidos por el gobierno como la demostración del éxito de sus programas sociales, pero la verdadera razón es distinta argumentan Moreno y Ros: “además del papel de la migración internacional y de las remesas del extranjero, el principal factor que explica el enigma de la reducción de la pobreza en un contexto de lento crecimiento de la economía es la conclusión de la transición demográfica hacia bajas tasas de fertilidad y de crecimiento de la población; proceso que ha estado ocurriendo en décadas recientes. Éste es el “bono demográfico”, en donde hay más personas por hogar en edad productiva, lo que permite un mayor ahorro. ³⁶

A partir del año 2000, las políticas de apoyo social estuvieron acompañadas de gobiernos que buscaron equilibrio fiscal. Del lado de las finanzas públicas y como consecuencia de la experiencia de la crisis de mediados de los años noventa, los gobiernos de Fox y Calderón adoptaron medidas tendientes a meter un balance fiscal en equilibrio, con lo cual se garantizó el pago puntual de los intereses de la deuda pública. El déficit fue nulo o se mantuvo dentro de márgenes menores a 1% del PIB, y sólo se elevó por encima de dos puntos porcentuales del producto de 2009 a 2011, como consecuencia de la baja de ingresos causada por la cursos económica internacional de 2008-2009, recuerda Márquez.³⁷ “Alcanzar un equilibrio de las finanzas públicas se convirtió entonces en un componente central de la estrategia económica desde fines de los años noventa, con la finalidad de minimizar los efectos macroeconómicos de déficit frecuentes, tal como ocurrió en el pasado”, concluye esa investigadora.³⁸

5. Conclusión

A lo largo de esta reseña hemos visto como el Estado mexicano ha intentado crear las condiciones necesarias para aumentar el desarrollo de su economía a través de modelos en donde la responsabilidad ha recaído primariamente en el gobierno o, a fechas más recientes, en el mercado. Desde la época posrevolucionaria, se han tratado de crear las condiciones necesarias vía un marco legal o bien regular una situación ya existente. Los resultados han sido mixtos. Antes de la aceptación de la economía de mercado, el Estado industrializó y protegió el desenvolvimiento económico de la nación, pero con un costo altísimo a través de deuda y dependencia excesiva del petróleo que desencadenó finalmente la crisis de 1982, con las consecuencias inflacionarias y sociales descritas anteriormente. El modelo de exportación ha rendido frutos, pero, hasta el día hoy, el país batalla por conseguir la suficiente cantidad de recursos de inversiones extranjeras para balancear sus finanzas. A partir de la fecha antes mencionada, el desempeño económico ha sido, en general, insatisfactorio. Es un nuevo episodio de atraso en donde el Estado apuesta por trabajos ligados a industrias intensivas en capital--venidas del exterior-- en tareas relativamente poco calificadas, con bajos salarios, mientras asiste a otros grandes sectores de la población en pobreza a través de programas sociales focalizados, cuando la solución tendría que ser abrazar una política de desarrollo ligada a la ciencia y tecnología y las actividades económicas de mayor valor agregado, tal como ya lo hacen los países más avanzados.

Obras Citadas

• Bazant, Jan. “La crisis y la Segunda Guerra Mundial (1928-1945)” Enrique Cárdenas (comp.) Historia económica de México, México, Fondo de Cultura de Económica, 1994, pp. 320-347. 
• Cárdenas, Enrique. La hacienda pública y la política económica, 1929-1958, México, FCE, 1994, Cap. 1, pp. 23-44.

• Cárdenas, Enrique.  “El proceso de industrialización acelerada en México (1929-1982)”, El Trimestre Económico 94. Industrialización y Estado en América Latina, la leyenda negra de la posguerra, México, Fondo de Cultura Económica, 2003, pp.  240-276.
• Gracida, Elsa M. “El agotamiento del modelo de crecimiento, 1970-1982”, El siglo XX mexicano. Un capítulo de su historia, 1940-1982, México, UNAM, 2002, pp. 103-143.

• Knight, Alan. “La revolución Mexicana: su dimensión económica, 1900-1930” Sandra Kuntz (coord.), Historia económica general de México, México, El Colegio de México, 2010, pp. 477-499.
• Márquez, Graciela. "De crisis y estancamiento: la economía mexicana, 1982-2012", Claves para la historia económica de México. El desempeño de largo plazo (siglos XVI-XXI), México, Fondo de Cultura Económica, 2014, pp. 179-215.
• Medina Peña, L. “La reactivación económica”, Hacia el nuevo Estado. México, 1920-2000, 3ª ed, México, Fondo de Cultura Económica, 2010, pp. 84-117.
• Meyer, Lorenzo. “El régimen cardenista y la solución definitiva del problema petrolero”, Antologías. México para los mexicanos. La revolución y sus adversarios, México, El Colegio de México, 2010, pp. 351-395.
• Moreno Brid, Juan Carlos & Jaime Ros Bosch, Desarrollo y crecimiento en la economía mexicana. Una perspectiva histórica, México, Fondo de Cultura Económica, 2010, Cap. 8.
• Ortiz Mena, Antonio. “Desarrollo estabilizador. Una década de estrategia económica en México”, El Trimestre Económico 146, 1969, pp. 365-393. 
• Plan Sexenal. Partido Nacional Revolucionario, “Primer Plan Sexenal, 1934-1940”, Enrique Cárdenas (comp.) Historia económica de México, México, Fondo de Cultura de Económica, 1994, pp. 58-109.

1Alan Knight, “La revolución Mexicana: su dimensión económica, 1900-1930” en Sandra Kuntz (coord.), Historia económica general de México, México, El Colegio de México, 2010, p. 486.

2Luis Medina Peña, “La reactivación económica”, en Hacia el nuevo Estado. México, 1920-2000, 3ª ed, México, Fondo de Cultura Económica, 2010, p. 85.

3Ibid, p. 86.

4Knight, Op. Cit, p. 487.

5Ibid, p. 498.

6Enrique Cárdenas, La hacienda pública y la política económica, 1929-1958, México, FCE, 1994, Cap. 1, pp. 42-43.

7Ibid, p. 44.

8Plan Sexenal. Partido Nacional Revolucionario, “Primer Plan Sexenal, 1934-1940”, en Enrique Cárdenas (comp.) Historia económica de México, México, Fondo de Cultura de Económica, 1994, p.68.

9Ibid, 83-88.

10Lorenzo Meyer, “El régimen cardenista y la solución definitiva del problema petrolero”, en Antologías. México para los mexicanos. La revolución y sus adversarios, México, El Colegio de México, 2010, pp. 392-394.

11Ibid, p. 392.

12 Jan Bazant, “La crisis y la Segunda Guerra Mundial (1928-1945)” en Enrique Cárdenas (comp.) Historia económica de México, México, Fondo de Cultura de Económica, 1994, p. 323.

13Ibid, 334.

14Ibid, pp. 335-342.

15Ibid, 341.

16Enrique Cárdenas,  “El proceso de industrialización acelerada en México (1929-1982)”, El Trimestre Económico 94. Industrialización y Estado en América Latina, la leyenda negra de la posguerra, México, Fondo de Cultura Económica, 2003, p. 220.

17Ibid, p. 245.

18Ibid, p. 248.

19Ibid, 259.

20Ibid, 261.

21Ibid, 267.

22Antonio Ortiz Mena, “Desarrollo estabilizador. Una década de estrategia económica en México”, El Trimestre Económico 146, 1969, p. 369. 

23Ibid, p. 384.

24Elsa M. Gracida, “El agotamiento del modelo de crecimiento, 1970-1982”, El siglo XX mexicano. Un capítulo de su historia, 1940-1982, México, UNAM, 2002, pp. 103-104.

25Ibid, p. 105.

26Ibid, p. 131.

27Graciela Márquez, "De crisis y estancamiento: la economía mexicana, 1982-2012", Claves para la historia económica de México. El desempeño de largo plazo (siglos XVI-XXI), México, Fondo de Cultura Económica, 2014, p. 178.

28Ibid, p. 182.

29Ibid, p. 188.

30Ibid, p. 192.

31Ibid, p. 198.

32Ibid, p. 202.

33Juan Carlos Moreno Brid & Jaime Ros Bosch, Desarrollo y crecimiento en la economía mexicana. Una perspectiva histórica, México, Fondo de Cultura Económica, 2010, p. 274.

34Ibid, p. 275.

35Ibid, p. 281.

36Ibid, p. 286.

37Márquez, Op.Cit, p. 202.

38Idem.